Eine Auswertung der Ergebnisse des Klimagipfels (COP 18) in Doha, Katar
Es war schon eine Kunst, die ohnehin sehr geringen Erwartungen an den Klimagipfel in Doha mit dem mageren Ergebnis auch noch zu unterbieten. Ein Scheitern und Versagen nennen es viele NGOs. Ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, sagen die EU und Deutschland. Ban Ki-moon gratuliert der katarischen Regierung zur gelungen Gastgeberinnenrolle, während die USA sich von wichtigen Textpassagen des Abkommens distanziert und Russland dagegen protestiert, am Ende bei der Abstimmung übergangen worden zu sein. Klingt alles irgendwie bekannt? Kopenhagen, Cancun, Durban…? Haben wir uns überhaupt irgendein Stückchen bewegt in Sachen internationale Klimapolitik?
Samstag, 8.12.12, 19 Uhr Ortszeit, fast einen Tag später als geplant, stand der Deal. Und von außen betrachtet enthält er auch ungefähr das, was angestrebt war: Die zweite Verpflichtungsperiode des Kioto-Protokolls kann am 1.1.2013 wie geplant beginnen. Der Verhandlungstrack zum Bali Action Plan wurde abgeschlossen. Und alle verhandeln unter dem neuen ADP-Strang weiter um ein neues globales Abkommen bis 2015, das 2020 in Kraft treten soll. Für den Präsidenten des Klimagipfels, den katarischen Ex-Ölminister Abdullah bin Hamad Al-Attiyah, ist das nun das „Doha Climate Gateway“. Der Begriff ist eigentlich ganz passend, wenn man sich dieses Gate eher als Nadelöhr vorstellt, durch das sich alle in den zwei Wochen Verhandlungen gezwängt haben – wobei auch das eine oder andere Anliegen auf der Strecke geblieben ist. Und man darf sich auch fragen, wohin dieses Tor denn nun führt…
Bis zur letzten Minute war nicht wirklich allen klar, was denn nun im Paket alles drinsteckt, das sie am Ende annehmen oder ablehnen sollten. Der Präsident peitschte die Abstimmung in wenigen Minuten durch. Viel länger hätten sich auch alle nicht durchgehalten im Qatar National Convention Centre (QNCC). Einige Ministerinnen und Minister wollten schon wieder abreisen, den Restaurants ging langsam das Essen aus und aufgrund der komplizierten prozeduralen Vorgaben dieser Verhandlungen spielten am Ende gegen die Zeit.
Zum Ergebnis fällt mir zuerst einmal der gleiche Titel ein wie in Cancun: Prozess gerettet, Klima nicht. Im Einzelnen sind folgende Entscheidungen gefallen:
Zum Kioto-Protokoll: Die zweite Verpflichtungsperiode beginnt am 1.1.2013, dauert 8 jahre und enthält insgesamt 18 % Emissionsreduktionen gegenüber 1990 (minus die Offsets und Schlupflöcher natürlich!). Ziele haben aber nur die EU, Australien, Norwegen, die Schweiz, Island, Monaco, Liechtenstein, Belarus, Ukraine und Kasachstan. Bis 2014 sollen sie vorlegen, wie sie gedenken, die Ziele zu erhöhen. Neben den USA machen auch Kanada, Russland, Japan und Neuseeland in der zweiten Periode nicht mehr mit. Sie haben dann auch keinen Zugang mehr zum CDM (der jetzt übrigens auch CCS Projekte fördern darf).
Ein großer Stolperstein in Doha war die sogenannte „heiße Luft“ (hot air), überschüssige Emissionsrechte, die vor allem Russland, Polen und die Ukraine aufgrund der Deindustrialisierung nach dem Zusammenbruch der UDSSR nicht mehr gebrauchen konnten. Die wollten sie auf jeden Fall in die zweite Periode mitnehmen. Das dürfen sie nun auch. Kleiner Trost: die möglichen Käuferstaaten haben sich politisch verpflichtet, dieses heiße Luft nicht zu kaufen. Brauchen sie ja wahrscheinlich auch gar nicht, wenn man sich die Nachfrage anschaut…
Das Problem ist eher, dass damit nun nicht ausgeschlossen ist, dass diese insgesamt ca. 14 Gigatonnen CO2 Überschuss im neuen Abkommen 2015 landen („zombie credits“)– und darum ging es letztlich auch in Doha. Die Verhandlungen um die Regeln der zweiten Verpflichtungsperiode von Kioto gelten als Präzedenzfall für das neue globale Abkommen. Unklar ist mir noch, wie es ein offensichtlich sehr guter Paragraph in den KP Amendment Text geschafft hat (Para 3.7ter), der die Berechnung der neuen Emissionsrechte auf Basis der tatsächlichen Emissionen 2008-2010 vorsieht und damit faktisch die Schaffung von neuer heißer Luft verhindert.
Einen äußerst peinlichen Auftritt hatte jedenfalls die EU in Doha, da sie das Problem der heißen Luft im Vorfeld mit dem Problem-Mitgliedsland Polen auf Ministerebene nicht hat klären können. Außerdem legt Polen nach wie vor ein Veto ein zur Erhöhung des Ziels von 20 auf 30 % bis 2020. Und dann ist da ja noch der Haushalt – Geld konnte die EU jedenfalls als Gemeinschaft in Doha nicht anbieten. Eine Vorreiterrolle sieht anders aus.
Kleine Neuigkeit am Rande: Der Adaptation Fund, der sich bisher aus einer 2% Abgabe auf CDM-Projekte gespeist hat, soll nun ebenfalls von den Joint Implementation Projekten und dem Transfer von Emissionsrechten auf staatlicher Ebene (Assigned Amount Units, AAUs) profitieren.
Bali Action Plan (long-term cooperative action / LCA): Hier geht es um den Verhandlungsstrang, der eigentlich schon in Kopenhagen abgeschlossen werden und in ein globales umfassendes Abkommen münden sollte. Seitdem hat er zu zähem Ringen um jeden Satz und jedes Komma bei allen Sitzungen geführt. In Doha wurde er nun offiziell begraben – aber nicht ohne erneuten bitteren Streit um eine „meaningful closure“ und damit um praktisch alle Schlüsselfragen internationaler Klimapolitik.
Wahrscheinlich ist es allein der Frustration und Ungeduld aller Delegierten zu verdanken sowie der Tatsache, dass eigentlich niemand mit dem Mandat angereist war, den Prozess scheitern zu lassen, dass die LCA-Verhandlungen nun Geschichte sind. Das wäre fast nicht gelungen, weil der katarische COP-Präsident es nicht gewagt hat, dem saudischen Vorsitzenden der Arbeitsgruppe – der schlichtweg schlechte Arbeit geleistet hat – die Feder aus der Hand zu nehmen und die offenen Fragen an die Ministerinnen und Minister weiterzugeben. Allein durch diese (regionalpolitische) Zeitverzögerung am Donnerstag abend bzw. Freitag früh drohte der Prozess insgesamt zu scheitern!
Der Abschlusstext initiiert eine ganze Reihe von Arbeitsprogrammen (work programmes), so z.B. zu Finanzierung, Marktmechanismen und anderen Ansätzen).
Der neue Verhandlungstrack, die Durban Platform for Enhanced Action (ADP): Der Text ist kurz und knapp. Letztlich wird das Mandat von Durban bekräftigt. Verhandelt wird in Zukunft in zwei Bereichen: 1. zum neuen Abkommen 2015, das 2020 in Kraft treten soll und 2. Zur Frage, wie in den entscheidenden Jahren zwischen jetzt und 2020 Ambitionen (Klimaschutz und Finanzen) erhöht werden können. Dabei war es geradezu wohltuend, dass es durch immer wieder Benennen und Wiederholen auf Seiten einiger Länder und der NGOs gelungen ist, das Thema Abbau fossiler Subventionen bereits als wichtigen Baustein darin zu verankern (nicht im Text, aber in den Köpfen).
Schockierend aber bezeichnet ist, dass sich die USA trotz Zustimmung zum Gesamtpaket von der folgenden Formulierung distanzieren: “Acknowledging that the work of the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action shall be guided by the principles of the Convention”. Die Klimarahmenkonvention hat sogar die USA unterzeichnet. Bei den Principles geht es um das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen (historischen) Verantwortung und entsprechenden Fähigkeiten (CBDR RC), also um das, was im allgemeinen UNFCCC-Sprech als „Equity“ zusammengefasst wird.
Die Welt heute sieht fundamental anders aus als die von 1992 und es ist auch klar, dass Katar und Mali genauso wenig gemeinsam haben wie beispielsweise Kanada und die Ukraine – es gibt eben nicht nur Entwicklungs- und Industrieländer, sonder eine Vielzahl von nationalen Umständen und Differenzierungen. Das alte Weltbild aber ist in der Klimarahmenkonvention und im Kioto-Protokoll festgeschrieben. Die USA wollen diese sog. „firewall“ am liebsten komplett aufbrechen. Die großen und die ölreichen Schwellenländer dagegen wollen diese gerne behalten.
Das Thema ist komplex und vielschichtig und lässt sich hier nicht in allen Einzelheiten kurz erläutern. In Durban sind die Verhandlungen hieran fast gescheitert. Wichtig zu verstehen für die COP 18 ist aber, dass es leider nicht gelungen ist, den sehr notwendigen Dialog darüber, wie die Emissionsreduktionsziele für alle (!) Länder auf gerechte (!) Weise schnell und deutlich erhöht werden sollen, fest im Arbeitsprogramm der COP zu verankern.
Interessant zu wissen ist vielleicht noch, dass der Verhandlungstext für das 2015er Abkommen bis spätestens Mai 2015 vorliegen soll.
Zum Doha Deal gehören aber noch zwei weitere Themen:
a) Finanzierung: Mit den Finanzen steht und fällt jeder Deal. Und auch dieser hier stand ziemlich auf der Kippe. Eigentlich unverständlich, warum es überhaupt einen Deal gab. Denn substanzielle Finanzierung für Klimaschutz und Anpassung in Entwicklungsländern gibt es nach wie vor nicht. Die Fast-Start-Finance läuft Ende 2012 aus. Immerhin haben die Industrieländer in Doha nun zugesagt, für die Jahre 2013-2015 die Finanzierung auf mindestens dem Niveau der Fast-Start-Finance zu erhalten.
Wie wir aber auf die in Kopenhagen zugesagten $ 100 Milliarden jährlich bis 2020 kommen, bliebt ungeklärt. Sie sollen aus öffentlichen, privaten und „alternativen“ Quellen kommen. Wenn man den internationalen Finanzinstitutionen und Regierungen der Industrieländer gut zuhört, dann ist ziemlich klar, dass ein Großteil der Gelder aus privaten Quellen stammen soll – und die knappen öffentlichen Mittel zum Hebeln dieser Investitionen eingesetzt werden sollen. Aber immerhin gibt es jetzt ein Arbeitsprogramm, das bis zur nächsten COP Ergebnisse vorlegen soll. Denken die vielleicht wirklich, dass die Finanzkrise bis dahin Vergangenheit ist?
Der Green Climate Fund darf nun jedenfalls offiziell seinen Sitz in Korea einnehmen und basteln an seinem Business Model Framework– und darin vor allem an der Private Sector Facility…
Als gute Neuigkeiten wurde es gewertet, dass einige Länder (darunter auch Deutschland) kurz vor Ende des Klimagipfels endlich konkrete Finanzzusagen für die Jahre 2013, 2014 und 2015 auf den Tisch gelegt haben. Für Deutschland standen die € 1,8 Milliarden aber eh schon im Haushalt, sind also keine große Neuigkeit und ohnehin nur ein Tropfen auf den heißen Stein (ganz abgesehen von der Frage, wieviel hier neu und zusätzlich, Kredit oder Zuwendung ist).
b) Loss & damage: So kurz nach Sandy und Bopha war es unmöglich, die wirkliche Welt ganz außen vor zu lassen. Klimawandelfolgen zerstören bereits jetzt Menschenleben, Hab und Gut, Ortschaften, Landschaften – und vielleicht bald auch ganze Nationen? Daher ist es nur richtig und wichtig, dass ein entscheidendes Element des Deals die Absichtserklärung ist, bis zur nächsten COP einen neuen internationalen Mechanismus für „loss & damage“ zu etablieren. Dem haben sogar die USA überraschenderweise zugestimmt. Allerdings haben sie auch darauf gedrängt, jegliche Formulierung von „Kompensation“ im Text zu streichen. Und ob es diesen Mechanismus tatsächlich geben soll, ist ebenso unklar wie die Frage, woher die Finanzen hierfür kommen. Trotzdem ein Durchbruch, ein kleiner, aber wichtiger.
Und dann gab es noch eine Überraschung: Die COP hat ein Ziel für Gender Balance angenommen. Hier geht es um die Vertretung und Beteiligung von Frauen in allen Gremien der Verhandlungen, Institutionen und Delegationen – und letztlich auch um die Frage von gender-sensibler Politik. Hierzu sollen alle Länder (aber auch Beobachterorganisationen) bis zum 2. September 2013 Vorschläge einreichen und bei der nächsten COP ein Workshop stattfinden.
Frauen- und Gendergruppen kämpfen seit Jahren für diese Ziele in der internationalen Klimapolitik und ihrer langen und intensiven Vorarbeit ist es auch zu verdanken, dass einer kleinen Gruppe rund um Mary Robinson in Doha der Coup gelang, das Thema auf die Agenda zu setzen und durchzuboxen. Schade ist, dass dies relativ unkoordiniert mit den engagierten Gruppen der Women & Gender Constituency der UNFCCC passierte und fraglich ist auch, ob Mary Robinson von nun an bis in alle Ewigkeit die zivilgesellschaftliche Stimme für Frauenrechte und Geschlechtergerechtigkeit in der Klimapolitik sein will / kann / soll. Wünschenswert ist aber jedenfalls, dass der Durchbruch in Doha als Türöffner für eine Transformation von innen wirken kann. Denn die hat der Prozess genauso nötig wie das Klima!
Was mich auch zu meinem letzten Punkt bringt, den katarischen Gastgebern… Nein, es ist ihnen nicht wirklich gelungen, sich vom großen Bruder Saudi Arabien zu emanzipieren. Die Rechnung, die einige mit der Vergabe der COP 18 an Katar machen wollten, ist nicht aufgegangen. Die lang erwartete Verkündung von konkreten Klimaschutzzielen nicht nur Katars sondern aller Golfstaaten (sozusagen als Sahneüpfel auf dem Doha Deal) blieb aus.
Zwar haben Katar, Saudi Arabien, Bahrein und die VAE Pläne zur „Ökonomischen Diversifizierung“ eingereicht und diese auch im Abschlussdokument als NAMA (freiwillige Klimaschutzziele der Entwicklungsländer) deklarieren lassen – Klimaschutz und Anpassung aber sind da nur „co-benefits“.
Und das ist auch bezeichnet für das Land Katar und die Region. Ihre diplomatischen Fähigkeiten in Sachen Klimapolitik haben sie glatt überschätzt (es ist eben keine OPEC-Verhandlung um Fördermengen) und sich auch nicht rechtzeitig gute Berater gesucht (die im Vorfeld ausgewählten amerikanischen Berater waren während der zwei Wochen erstaunlich abwesend, vielleicht haben sie sich doch zu rechtzeitig an ihre Rolle in Kopenhagen erinnert?). Und mir ist es auch ehrlich gesagt schleierhaft, wie ein autoritäres Regime, in dem eine Handvoll von Einheimischen ihren Reichtum durch den Verkauf von fossilem Brennstoff erwirtschaftet, während eine Mehrzahl von ausländischen Arbeiterinnen und Arbeitern unter quasi-feudalen Bedingungen die Drecksarbeit leistet, eine Vision für eine klima- und ressourcengerechte Wirtschaft entwickeln soll…
Ein Lichtblick war die starke Präsenz des Arab Youth Climate Movement (von denen zwei gleich mal aufgrund einer unangemeldeten Aktion deportiert wurden). Da kann man nur hoffen, dass es diese engagierten jungen Aktivistinnen und Aktivisten gelingt, ihren Regierungen und Eliten in der arabischen Welt klar zu machen, was auf dem Spiel steht.
A propos NGOs: Die neue Regelung der „paper smart“ conferences der UN hat in Doha den Status vieler Beobachterinnen und Beobachter deutlich erschwert – wo die aktive Teilnahme doch ohnehin schon durch prozedurale Regeln immer schwieriger wird (z.B. Größe der Delegationen, geschlossene Verhandlungen, Kürzung der Redebeiträge usw.). Wer kein Smartphone und Notebook besitzt, ist außen vor. Und Zeitungen oder Papiere auf den Gängen des Konferenzzentrums zu verteilen, wird zur Straftat.
Wie geht es nun weiter?
Die COP 19 im nächsten Jahr findet in Warschau statt. Die Klimakonferenz 2014 geht nach Peru oder Venezuela. Und zum großen Gipfel 2015 – der mit dem SDG/MDG Prozess zusammenfällt, hat Hollande nach Paris geladen. Außerdem will Ban Ki-moon die Staats- und Regierungschefs 2014 zu einem Gipfel laden, um den Deal 2015 vorzubereiten.
Soviel zum Inhalt. Doch was sagt uns das? Bringt es uns weiter? War der faule Kompromiss die Rettung des Prozesses wert? Ganz ehrlich: Ich weiß es gerade noch nicht. In der Substanz (fossile Rohstoffe im Boden lassen, Finanzen für Entwicklingsländer und Klimawandelopfer bereitstellen) sind wir seit Bali eigentlich fast keinen Schritt weitergekommen. Und es ist zu befürchten, dass wir bis 2015 so einige Sandys und Bophas erleben werden – bzw. viele werden sie eben nicht überleben.
Ich denke und hoffe nach wie vor, dass es uns gelingen kann, diesen multilateralen UN Prozess als den Ort zu erhalten, an dem alle Regierungen an einem Tisch sitzen, uns als Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen und wir gemeinsam Druck aufbauen können, um der fossilen Lobby Regeln vorzuschreiben, die sich nicht mag. Doch bewegen wird sich hier keiner. Das wissen wir inzwischen. Der Ort für diese echten Kämpfe ist nicht auf den Fluren der UNFCCC-Konferenzräume. Und vielleicht haben wir das noch nicht ausreichend begriffen. Das Demokratiedefizit, das sich darin zeigt, dass ganz wenige „Carbon Billionaires“ und eine allmächtige fossile Lobby unsere Politik auf nationaler und internationaler Ebene („Opecisierung der UNFCCC“) diktieren, können wir nur angehen, wenn wir neue Allianzen schließen und an den wirklichen Hebeln der Macht drehen. Und dafür bleibt uns verdammt wenig Zeit!