Von Dorothee Landgrebe
Der deutschen Energiewende droht Gefahr. Nicht nur von der großen Koalition – wie berichtet – sondern aus Brüssel. Und diese Gefahr könnte der deutschen Energiewende in der jetzigen Form ein Ende bereiten. Voraussichtlich am 18.Dezember entscheidet die Kommission in einem sog. Eröffnungsbeschluss, ob sie ein förmliches Beihilfeverfahren gegen das Instrument eröffnen wird, dem die deutsche Energiewende im Wesentlichen ihren Erfolg verdankt: Dem Erneuerbaren Energien Gesetz (EEG). Geprüft wird dann nicht nur, ob es sich bei den Befreiungen von diesen Umlagen, die bislang „energieintensiven“ Unternehmen gewährt werden, um „Beihilfen“ handelt. Sondern die Kommission untersucht wohl auch, ob es sich bei der EEG Umlage selber um eine Beihilfe handelt.
Als Beihilfen gelten nach EU Recht staatliche Mittel, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen. Beihilfen sind allerdings nach EU Recht unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Bedingung ist allerdings, dass sie im Vorfeld von der Kommission genehmigt wurden. Die deutsche Regierung hat sich allerdings bisher weder die EEG Umlage noch die Ausnahmen von der Umlage genehmigen lassen, weil sie die EU nicht über ihre Grünstromförderung entscheiden lassen wollte. Das könnte ein folgenschwerer Fehler sein. Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die EEG Umlage als auch die Ausnahmen eine „Beihife“ darstellen, dann hätten zehntausende Anlagenbetreiber in den vergangenen Jahren ungenehmigte Beihilfen erhalten. Das Brisante ist: Ungenehmigte Beihilfen sind grundsätzlich zurückzufordern. Wettbewerber auf dem Strommarkt könnten dies vor den nationalen Gerichten beantragen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs spielt es dabei grundsätzlich keine Rolle, dass die Kommission diese Beihilfen nachträglich genehmigt.
Was eine „Rückforderung“ im Falle einer Verbraucherumlage bedeuten würde, ist bisher rechtlich nicht geklärt. Denkbar ist, dass Millionen Verbraucher/innen ihre gezahlten Umlagen zurückfordern könnten, dass EE-Anlagenbetreiber ihre Vergütungen zurückzahlen müssten und dass energieintensive Unternehmen nachträglich Millionen an Umlage zahlen müssten und teilweise in ihrer Existenz bedroht wären. So oder so – deutlich wird, dass es eine ökonomische und politische Katastrophe wäre, mit unabsehbaren Folgen für die deutsche Energiewende.
Genau dass ist der Grund, warum die grüne „Community“ bisher nicht davon ausgeht, dass die Kommission das deutsche EEG und damit auch europaweit zig weitere Umlagesysteme für Erneuerbare als „Beihilfe“ qualifizieren wird. Die Juristen allerdings, die sich mit dem Thema beschäftigen, sind mehr als besorgt. Dreh und Angelpunkt ist die Frage, ob durch die EEG Umlage „staatliche Mittel“ verteilt werden. Bisher wurde das aufgrund der „Preussen Elektra“ Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes im Jahr 2001 verneint. Nach dieser Entscheidung handelte es sich bei dem EEG Gesetz nicht um eine Beihilfe, denn Umlage werde nicht vom Staat, sondern von den Verbrauchern bezahlt. Warum sollte sich diese Bewertung seitdem geändert haben?
Dafür gibt es juristische und politische Gründe: Politisch stellten die Erneuerbaren Energien bis vor Kurzen nur ein Nischenphänomen dar. Seit dem die Erneuerbaren Energien aber fast ein Viertel des Strombedarfs stellen, bedrohen sie in Deutschland und seinen Nachbarländern immer mehr das Geschäftsmodell der fossilen Energien. Denn sie senken die Börsenpreise und sorgen durch ihre Schwankungen dafür, dass die fossilen Energien immer weniger zum Zuge kommen. Mit der Folge, dass die Börsenpreise der fossilen Energieversorger in Deutschland aber auch in seinen Nachbarstaaten massiv fallen. Zugleich steht überall in Europa die Erneuerung der Kraftwerkparks an und es besteht von Seiten der fossilen Lobby ein großes Interesse die Erneuerbaren Energien als ernstzunehmende Alternative zu schwächen. Auch zahlreiche Mitgliedsstaaten der EU, wie zum Beispiel Polen, Tschechien oder UK präferieren Kohle, Gas oder Atom und wollen die Erneuerbaren Energien eher zurückdrängen. Die Kommission ist also mit starken Interessen konfrontiert, die den Vormarsch der Erneuerbaren Energien schwächen wollen. Beschwerde hat allerdings kein fossiles Unternehmen eingelegt, sondern der Bund der Energieverbraucher e.V..
Geprüft werden von der Kommission zwei Fälle:
1) Ist die EEG Umlage eine rechtwidrige Beihilfe?
Wie argumentiert die Kommission juristisch, um dieser Interessenslage gerecht zu werden? Sie stützt sich zum einen auf eine Änderung des EEG Designs zum 1.1.2010 , zum anderen auf eine neue Rechtsprechung des EUGH.
Vor 2010 war im EEG nur geregelt, dass die Netzbetreiber den Grünstrombetreibern eine feste Vergütung pro kWh erneuerbaren Strom zahlen mussten. Den erneuerbaren Strom gaben sie (bzw. die Übertragungsnetzbetreiber) anteilig im Verhältnis zur insgesamt abgesetzten Strommenge an die Elektrizitätsversorgungsunternehmen ab. Diese erhielten also Strom gegen Geld. Dies ist seit der 2009 Novelle nicht mehr so. Die Übertragungsnetzbetreiber vermarkten den EEG Strom selber an der Börse und dürfen sich die Differenz zwischen dem Börsenpreis und der gezahlten Vergütung nach gesetzlich genau geregelten Ausgleichsmechanismus von den Energieversorgungsunternehmen zurückholen – dies ist die EEG Umlage, die dann an die Verbraucher weitergegeben wird.
Aufgrund dieser genauen „ Ausgleichsregel“ nach exakt hoheitlichen Vorgaben könnte die Umlage nach Ansicht der Kommission beihilferechtlich als „staatliches Mittel“ zu qualifizieren sein, von der bestimmte Anlagen (nämlich Grünstromanlagen) profitieren und andere Anlagen (nämlich bestimmte energieintensive Betriebe) systemwidrig ausgenommen seien. Begründet wird diese Argumentation mit der Rechtsache Esset (EuGH vom 17.07.2008, C-206/06) – ein sehr komplizierter Fall in dem die Netzbetreiber in den Niederlanden gesetzlich verpflichtet waren Tarifaufschläge von ihren Kunden einzuziehen, um diese an eine private Tochtergesellschaft der vier großen Energieunternehmer abzuführen. Diese war verpflichtet nach der Liberalisierung nicht mehr wettbewerbsfähige Kohlevergasungsanlagen damit zu unterhalten. Obwohl nur Private handelten bewertete der EUGH diese Aufschläge als Beihilfe. Zwar war der Staat nicht unmittelbar an diesen Finanzströmen beteiligt. Es waren aus seiner Sicht jedoch „staatliche Mittel“, die Netzbetreiber nur im staatlichen Auftrag den Verbrauchern auferlegten und diese Aufschläge nach exakten Vorgaben zu Gunsten einer bestimmten Technologie weiterreichten. Mit dem Fall befasste Juristen befürchten nun, dass die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss nächste Woche argumentieren wird , dass die deutschen Übertragungsnetzbetreiber eine vergleichbare Funktion einnehmen wie jene niederländische Einrichtung und auch in vergleichbarer Weise der öffentlichen Kontrolle unterworfen seien. Auf die Rechtsnatur der mit der Verwaltung solcher Einnahmen betrauten Stellen – öffentlich oder privat – komme es nach dieser Rechtsauffassung nicht an.
Entscheidend für die Zukunft des EEG wird also sein, ob eine dem Staat zurechenbare finanzielle Vergünstigung gleichzeitig eine Begünstigung mit staatlichen Mitteln ist. Aus meiner Sicht kann es nicht sein, dass Zahlungsflüsse zwischen Privaten, die die öffentlichen Haushalte in keiner Weise belasten und auf die öffentliche Einrichtungen keinerlei Zugriff haben, dem Beihilfeverbot unterfallen. Wenn es sich um eine Beihilfe handelt, kann diese für die Zukunft noch von der Kommission genehmigt werden. Doch zu befürchten ist dann, dass die Kommission Teile des EEG kippt, zum Beispiel die Vergütungsdauer (20 Jahre) oder die Ausnahmen. Für die Vergangenheit könnte ein solche Entscheidung katastrophal sein, denn die Verbraucher könnten ihre gezahlten Umlagen im schlimmsten Fall zurückfordern.
2) Handelt es sich bei den Ausnahmen um rechtswidrige Beihilfen?
Im Zentrum der eingelegten Beschwerde stehen allerdings die Befreiungen der energieintensiven Unternehmen von der Umlage. Dieser Vorteil für stromintensive Unternehmen werde aus staatlichen Mitteln gewährt, weil das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) als staatliche Stelle im Einzelfall eine Befreiung von einer Leistungspflicht gewähre. Setzt sich diese Ansicht durch, drohen der Industrie Milliardenzahlungen – absurderweise träffe es die umweltfreundliche Bahn am stärksten. Auch wenn die rasante Ausweitung der Privilegien für die Industrie (von 734 begünstigten Unternehmen im Jahr 2012 auf 1720 Unternehmen 2013) unter schwarz-gelb massiv zu kritisieren ist, wäre ein Abschaffung der Ausnahmeregel für die Energiewende ein Bärendienst. Es muss um eine restriktive Handhabung gehen. Denn niemandem ist geholfen, wenn stromintensive Unternehmen ins Ausland abwandern und somit die CO2 Emissionen nicht nur lediglich verschoben werden sondern auch die Energiewende insgesamt diskreditiert wird.
Angesichts dieser Folgen wird die Bundesregierung alles tun, damit weder das EEG noch die Beihilfen als „rechtswidrige Beihilfen“ gelten. Und setzt sie sich nicht gegenüber der Kommission durch, wird sie vor dem EUGH klagen. Die Rechtsunsicherheit die durch einen bloßen Eröffnungsbeschluss eines förmlichen Beihilfeverfahrens nächste Woche entstehen könnte, reicht allerdings schon aus, um die Energiewende massiv auszubremsen und Investoren abzuschrecken. The worst case wäre, dass die EEG Förderung ausgesetzt würde, weil ein Wettbewerber klagen könnte, dass die Umlagen und die Befreiungen ausgesetzt werden, bis geklärt ist, ob es sich um eine rechtswidrige Beihilfe handelt oder nicht.
Ich hoffe sehr, es sind nur die Panikattacken von ein paar Juristen und die Kommission wagt nächste Woche nicht, an dem weltweit beachteten Dekarbonisierungsprojekt „Energiewende“ zu rütteln.