Die Heinrich-Böll-Stiftung (hbs) befasst sich schon seit mehr als 15 Jahren mit den Auswirkungen des Rohstoffabbaus auf die Menschen und die Umwelt in den Abbauregionen und mit den negativen Folgen des enormen Rohstoffverbrauchs in Industrienationen wie Deutschland. In diesem Zusammenhang hat die hbs auch immer wieder Vorschläge für die Ausgestaltung einer gerechten und nachhaltigen Rohstoffpolitik erarbeitet und diese in aktuelle politische Entscheidungsprozesse auf nationaler und internationaler Ebene eingespeist.
Seit Gründung des AK Rohstoffe arbeitet die hbs aktiv in diesem zivilgesellschaftlichen Bündnis mit. Die Stellungnahme des AK Rohstoffe zur Rohstoffstrategie der Bundesregierung wird von der hbs inhaltlich mitgetragen.
Aufruf des BMWi zur Einsendung von Stellungnahmen zur Fortschreibung der Rohstoffstrategie
Wie soll die künftige Rohstoffstrategie der Bundesregierung ausgestaltet werden und welche Maßnahmen sind dazu geeignet? Bundesweit tätige Verbände, Unternehmen, Organisationen, Institutionen sowie Expertinnen und Experten haben die Gelegenheit, sich einzubringen und die Strategie mitzugestalten. Bitte schicken Sie uns dazu Ihre Stellungnahmen bis 23. Mai 2019 an rohstoffstrategie@bmwi.bund.de oder vereinbaren Sie einen Termin mit unseren Fachexperten. Die Stellungnahmen werden vertraulich behandelt und fließen in die Erarbeitung der Rohstoffstrategie der Bundesregierung ein.
In der Diskussion um die Rohstoffpolitik der letzten zehn Jahre wurde deutlich, dass Parteien, Wirtschaftsverbände und Nichtregierungsorganisationen ein breites Spektrum an rohstoffpolitischen Zielen verfolgen. Von Wirtschaftsseite stehen Versorgungssicherheit, Preisstabilität der Rohstoffe und die Diskriminierungsfreiheit im Zugang zu Rohstoffen an erster Stelle. Die Notwendigkeit der absoluten Senkung des Rohstoffverbrauchs und die Förderung einer echten „Null-Abfall“-Kreislaufwirtschaft sowie die Verbesserung der sozialen und ökologischen Abbaubedingungen sind wesentliche Forderungen der zivilgesellschaftlichen Organisationen. Diese wurden in der Rohstoffstrategie aus dem Jahr 2010 kaum berücksichtigt.
Kurze Bilanz der existierenden Rohstoffstrategie:
Die vorgesehenen Maßnahmen der aktuellen Rohstoffstrategie sind weitgehend umgesetzt – allerdings mit sehr gemischten Ergebnissen. Vor allem vor dem Hintergrund sozialer Konflikte im Bergbau und dem riesigen ökologischen Fußabdruck des Bergbaus – der Bergbau gehört zu den am stärksten umweltbelastenden Industriezweigen weltweit – hat die bisherige Rohstoffstrategie nur wenig zur Verbesserung der Abbaubedingungen beigetragen.
Das Hauptaugenmerk lag auf der Versorgungssicherheit. Die sollte durch Maßnahmen wie die Unterstützung der Rückwärtsintegration deutscher Unternehmen, der Stärkung der Wissenschaft für den Bergbau, dem Aufbau von Informationssystemen der deutschen Industrie, der Außenwirtschaftsförderung oder der Unterstützung der Auslandspräsenz deutscher Unternehmen bzw. dem Aufbau sogenannter Rohstoffkompetenzzentren in den Außenhandelskammern (AHK) gefördert werden.
Viele dieser Maßnahmen haben nicht gegriffen. Förderinstrumente zur Rückwärtsintegration wurden nicht genutzt, die geförderte Rohstoffallianz mehrerer deutscher Großunternehmen löste sich als irrelevant auf und auch die Außenwirtschaftsförderung wurde nicht in dem prognostizierten Maße in Anspruch genommen, während das neu geschaffene Informations- und Beratungsinstrumentarium, vor allem der Aufbau der Deutschen Rohstoffagentur (DERA) in der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR), das Institut für Ressourcentechnologie in Freiberg sowie die Unterstützung für die Rohstoffkompetenzzentren der Außenhandelskammern von der Industrie stark genutzt wurden.
Ein Pluspunkt der Rohstoffstrategie ist der Beitritt Deutschlands zur internationalen Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). Damit hat die Bundesregierung zumindest für den deutschen Rohstoffsektor zu mehr Transparenz der Zahlungsleistungen und der versteckten Förderung des Rohstoffsektors durch Subventionen beigetragen. Allerdings hat sich die Bundesregierung der Verzahnung der D-EITI-Debatte mit anderen wichtigen Politikfeldern (u.a. Energiewende, Kohleausstieg) weitestgehend verwehrt und positive Impuls (u.a. die Aufnahme der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung / Kompensationsmaßnahmen in den Bericht) wurden nur durch ausdrücklichen Druck seitens der Zivilgesellschaft in der Multi-Stakeholder-Gruppe erreicht.
Die Wahrung der Menschenrechte und der menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten in den Lieferketten der Rohstoffproduktion wurden in der Umsetzung der aktuellen Rohstoffstrategie kaum berücksichtigt. Rohstoffpartnerschaften, die zur Verbesserung der Versorgungssicherheit der deutschen Industrie mit rohstoffreichen Ländern (Mongolei (2011), Kasachstan (2012), Chile (2013) und Peru (2014)) abgeschlossen wurden und auch zu besseren sozialen und ökologischen Abbaubedingungen beitragen sollten, haben hier keine Impulse gesetzt.
Zusammenfassend lässt sich also feststellen: Durch die Rohstoffstrategie wurde weder die notwendige Rohstoffwende eingeleitet noch sind von ihr wirklich neue Impulse für einen umwelt- und sozialverträglicheren Rohstoffabbau ausgegangen.
Alte und neue Herausforderungen:
Mit der Zunahme der Weltbevölkerung und des Wohlstandes wird ohne ein Umsteuern in der Art und Weise unseres Wirtschaftens und ohne mehr Gerechtigkeit beim Zugang zu Ressourcen der Rohstoffbedarf weltweit weiter steigen. Zukunftstechnologien aus den Bereichen Elektromobilität, Digitalisierung, Industrie 4.0 und erneuerbare Energien erhöhen den Rohstoffbedarf enorm. Mit der Fortschreibung der Rohstoffstrategie will die Bundesregierung auf diese neuen Herausforderungen reagieren. Unterschiedliche Studien berechnen einen hohen Bedarf an Kupfer, Kobalt, Nickel, Seltenen Erden, Lithium und Silber. Einige dieser Metalle sind bisher nur in kleineren Mengen produziert worden. Je nach zugrunde liegendem Szenario würde die Nachfrage nach Lithium, Kobalt und Seltene Erden für erneuerbare Energien bereits 2022 die aktuellen Produktionsraten übersteigen.
Trotz Recyclingbemühungen und erwartbaren Gewinnen bei der Effizienz wird ein großer Teil des weltweiten Rohstoffbedarfs auch in Zukunft aus primären Rohstoffquellen kommen. Es ist daher abzusehen, dass Bergbau sich auch in Zukunft stark ausweiten wird und sich die sozialen und ökologischen Krisen dadurch weltweit verschärfen werden, wenn es kein grundsätzliches Umsteuern gibt.
Leider zeichnet sich ab, dass Wirtschaftspolitik und Industrie den Herausforderungen der Zukunft mit den hergebrachten Strategien begegnen wollen: der Ausweitung des Primärrohstoffabbaus. Hinzu kommen die Vorbereitungen zur Ausweitung der Bergbauaktivitäten in Richtung Tiefsee und Weltraum, ohne das die damit einhergehenden zu befürchtenden ökologischen und langfristig auch sozialen Schäden sowie ethischen und rechtlichen Dimensionen erfasst wären. Luxemburg und die USA haben in diesem Jahr bereits einen Vertrag zur kommerziellen Nutzung des Weltraums geschlossen. Der BDI fordert von der Bundesregierung, Forschungsvorhaben zur Nutzung des Weltraums zu fördern, da der Weltraumbergbau „perspektivisch möglich“ sein wird.
Schon viel weiter fortgeschritten ist die Entwicklung des Rohstoffabbaus auf dem Meeresboden. Bereits 29 Lizenzen hat die Internationale Meeresbehörde bisher vergeben, Deutschland unterhält zwei Lizenzen, eine im Pazifischen und eine im Indischen Ozean.
Die Ausweitung des Bergbaus in immer neue Sphären mit unkalkulierbaren Risiken für Umwelt und Gesellschaft ist die falsche Antwort. Bestehende Ungerechtigkeiten werden dadurch weiter zementiert. Was allen Weltbewohner/innen gemeinsam gehört, wird unter den Industrienationen und einzelnen Konzernen privatisiert. Statt durch Wissenschaftsförderung und andere Maßnahmen Tiefsee- und Weltraumbergbau zu fördern, muss in die andere Richtung gedacht und gehandelt werden: Es braucht eine Rohstoffwende, die vor allem auf eine Reduktion des absoluten Verbrauchs von Rohstoffen setzt.
Geschlossene Rohstoffkreisläufe:
Der Ausbau einer wirklichen Kreislaufwirtschaft (circular economy) ist notwendig, um den Bedarf an Primärrohstoffen langfristig zu senken. Dazu bedarf es Regeln zur Nutzung von Sekundärrohstoffen sowie der Unterstützung der Produktion von langlebigen Produkten und der Recyclingqualität. Erste Ansätze, die Kreislaufwirtschaft zu verankern, werden mit der EU Initiative für eine Durchführungsverordnung zur Produktion nachhaltiger Batterien (sustainable batteries) diskutiert. Initiativen zur Förderung der Kreislaufwirtschaft sollten von der Bundesregierung aktiv auf der EU und auf nationaler Ebene vorangetrieben werden. Eine neue Rohstoffstrategie sollte daher den Schwerpunkt auf die Förderung geschlossener Rohstoffkreisläufe liegen; die Kreislaufwirtschaft sollte sowohl ordnungsrechtlich als auch wirtschafts- und wissenschaftspolitisch durch die Bundesregierung gefördert werden.
Menschenrechtliche Sorgfaltspflichten, Umweltstandards und Transparenz der Lieferketten:
Besondere Bedeutung kommt Deutschland als einem Land mit großer rohstoffverarbeitender Industrie in der Gestaltung der Lieferketten zu. Lieferketten im Rohstoffsektor sind lang und komplex, aber nicht wesentlich komplizierter als z.B. in der Textilindustrie, wo Unternehmen bereits Verantwortung für die gesamte Lieferkette übernehmen, in dem sie Maßnahmen zur Risikoabschätzung durchführen und in ihrer Lieferkette auf die Umsetzung von menschenrechtlichen und Umweltstandards achten bzw. sie durch vertragliche Vereinbarungen und unterstützende Aktivitäten verbessern.
Auch im Rohstoffsektor zeigen verarbeitende Unternehmen, dass dies möglich ist. Die Bundesregierung sollte dafür sorgen, dass Vorreiterunternehmen gute regulative Bedingungen haben, um ihre Lieferkettenverantwortung wahrzunehmen beziehungsweise, dass andere Unternehmen gehalten sind, deren Beispiel zu folgen.
Auch aus Sicht der Zivilgesellschaft in den rohstoffreichen Ländern ist es zentral, dass rohstoffverarbeitende Unternehmen Verantwortung für die Transparenz und die Einhaltung der Menschenrechte in der Lieferkette übernehmen. So betont das Büro der hbs in Südafrika, dass nicht wie im Fall Lonmin nur durch Zufall die Geschäftsverbindungen zwischen Lonmin und BASF ans Licht kommen dürfen. Ohne die Enthüllungsarbeit eines Einzelnen hätte höchstwahrscheinlich BASF nie auf die miserablen Zustände in den Bergwerken von Lonmin reagiert, die zu den Unruhen in Marikana und deren Niederschlagung durch die südafrikanische Polizei geführt haben.
In Chile haben die Auseinandersetzungen um Bergbau, vor allem von Kupfer- und Lithiumabbau, in den letzten Jahren an Anzahl und Schärfe zugenommen. Hauptkonfliktstoff ist der Zugang und die Nutzung von Wasser. Angesichts des Klimawandels verschärft sich die Wasserproblematik in Chile noch und der Bergbau ist nach der Landwirtschaft der Wirtschaftssektor mit dem größten Wasserverbrauch. Chilenische zivilgesellschaftliche Organisationen, so die Vertreterin des hbs Büros in Santiago de Chile, fordern daher vehement, dass rohstoffverarbeitende Industriezweige ihre Verantwortung bezüglich der Abbaubedingungen wahrnehmen.
Unternehmen müssen gesetzlich verpflichtet werden, die Risiken und Auswirkungen ihrer Aktivitäten und Geschäftsbeziehungen auf Menschenrechte und Umwelt entlang der gesamten Wertschöpfungskette zu untersuchen und negativen Auswirkungen entgegenzuwirken. Um dies durchzusetzen, sollten deutsche Behörden in die Lage versetzt werden, fehlende Risiko- und Folgeabschätzungen sowie unzureichende Maßnahmen zur Behebung identifizierter Missstände zu sanktionieren. Unternehmen, die ihren menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten nicht nachkommen, sollten für einen bestimmten Zeitraum von öffentlichen Aufträgen und der Außenwirtschaftsförderung ausgeschlossen werden.*
Ein spezifischer Aspekt der Verantwortung für die Lieferketten ist das Thema der Konfliktmineralien. Die Bundesregierung ist verpflichtet, die EU-Verordnung zur verantwortlichen Beschaffung von Rohstoffen aus Hochrisiko- und Konfliktgebieten in nationales Recht zu übertragen und sollte darin starke Durchsetzungsbestimmungen verankern. Dies umfasst die transparente Offenlegung der unter die Verordnung fallenden Unternehmen sowie eine transparente Ausgestaltung der Berichtspflichten gegenüber der Öffentlichkeit, so dass Methoden und konkrete Ergebnisse nachvollziehbar und überprüfbar sind. Darüber hinaus sollte sich die Bundesregierung auf europäischer Ebene dafür einsetzen, die Verordnung auszuweiten und die Sorgfaltspflichten auf die weiterverarbeitende Industrie sowie den Einzelhandel („Downstream-Bereich“) auszudehnen, schrittweise alle Rohstoffe einzubeziehen und Schwellenwerte abzuschaffen – wie es auch bereits im Koalitionsvertrag vereinbart wurde.**
Langfristig ist ein internationaler Rahmen notwendig, um rechtsverbindliche Sorgfaltspflichten in der Lieferkette durchzusetzen und ein level playing field zu erreichen.
Internationale Rohstoffpolitik:
Das Internationale Ressource Panel (IRP) hat in seinem Bericht zur Rohstoffgovernance im 21. Jahrhundert insgesamt 80 internationale Governance Instrumente untersucht, die meisten von ihnen freiwillige Initiativen, und kommt zu dem Schluss, dass zwar eine Reihe positiver Impulse von diesen Initiativen ausgehen, sich aber trotz dieser Vielzahl von Instrumenten sich die Auswirkungen von Bergbau kaum verbessert haben. Neben einer Reihe von Maßnahmen auf nationaler Ebene fordert der IRP eine verstärkte Kooperation auf internationaler Ebene.
Die Heinrich-Böll-Stiftung und das Wuppertal Institut haben bereits 2012 eine stärkere internationale Zusammenarbeit zur Verbesserung der Rohstoffpolitik gefordert wie eine internationale Rohstoffkonvention und eine internationale Rohstoffagentur. Der International Resource Panel schlägt ähnlich eine International Minerals Agency oder ein „international agreement“ vor mit dem Ziel „to, among others, coordinate and share data on economic geology, mineral demand needs, and promote transparency on impacts and benefits“.
Die Bundesregierung sollte internationale Foren im Rohstoffsektor wie EITI, das Intergovernmental Forum on Mining, Minerals, Metals and Sustainable Development (IGF) oder das OECD Forum on responsible mineral supply chains weiter fördern mit dem Ziel einer internationalen Vereinbarung zum umwelt- und sozialverträglichen Rohstoffabbau. Ein zentrales Ziel einer solchen Vereinbarung sollte die absolute Senkung des Rohstoffverbrauchs in den reichen Industrieländern sein. Bisher gibt es keine internationalen Instrumente, die dies befördern. Hier sollten im Rahmen der Rohstoffstrategie Vorschläge erarbeitet werden.
Im Rahmen der internationalen Handels- und Investitionspolitik setzt sich die Bundesregierung dafür ein, dass menschenrechtliche und ökologische Folgeabschätzungen durchgeführt und berücksichtigt werden. In den Handels- und Investitionsabkommen müssen verbindliche Menschenrechts- und Umweltschutzklauseln verankert werden. Handels- und Investitionsabkommen sollten so gestaltet werden, dass sie die rohstoffproduzierenden Länder befähigen und anhalten, die Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsauflagen zu verbessern.
Institutionelle Verankerung:
Im Gegensatz zur Entwicklung der aktuellen Rohstoffstrategie, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit nur in Abstimmung mit der Industrie entstand, hat das BMWi sich in der Debatte um eine neue Rohstoffstrategie auch für zivilgesellschaftliche Organisationen geöffnet. Dies begrüßen wir ausdrücklich. Wir halten aber eine strukturelle Verankerung eines Gremiums zur Reflektion, Beratung und Fortschreibung der Umsetzung der Rohstoffstrategie für unerlässlich. Dieses Gremium sollte alle relevanten Akteurinnen und Akteure aus Parlament, Wissenschaft, zivilgesellschaftlichen Organisationen und relevanten privatwirtschaftlichen Einrichtungen einbeziehen und hierzu eine klare Politik zur Vermeidung von Interessenskonflikten etablieren.
* In anderen Ländern der EU ist man in der Verankerung von Sorgfaltspflichten bereits einen Schritt weiter: Gesetz zu Sorgfaltspflichten von Unternehmen in Frankreich LOI n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre; Modern Slavery Act 2015 in Großbritannien oder das Gesetz über eine Sorgfaltspflicht zur Vermeidung von Kinderarbeit.
** Koalitionsvertrag 19. Legislaturperiode (2018:160) „Die EU-Verordnung zum Handel mit Konfliktmineralien werden wir zügig in nationales Recht mit starken Durchsetzungsbestimmungen umsetzen und uns auf europäischer Ebene für die Abschaffung der Freigrenzen und Ausweitung auf die gesamte Lieferkette einsetzen“.