Von Lili Fuhr (Berlin) & Liane Schalatek (Washington) mit Anregungen und Inputs von Radostina Primova (Brüssel), Hans Verolme (Berlin), Maureen Santos (Rio de Janeiro) und Damjan Bogunovic (Belgrad)
(Die englische Fassung dieser Analyse haben wir bereits vor einigen Tagen hier veröffentlicht.)
Gemessen an den geringen Erwartungen und dem kollektiven Trauma nach der Konferenz in Kopenhagen von 2009 kann die Annahme des globalen und rechtsverbindlichen Pariser Klimaabkommens am Samstag, 12. Dezember 2015, um 19:26 Uhr als historischer Moment gefeiert werden. Denn damit wurde ein Ziel erreicht, das auf dem langen Weg seit der Klimakonferenz in Bali 2007 über die COP 17 im südafrikanischen Durban 2011 bis zuletzt unerreichbar schien. Das Ergebnis von Paris sendet das deutliche Signal, dass eine globale Einigung über eine derart schwierige strukturelle Transformation durchaus möglich ist. Allerdings schien keine Regierung willens oder in der Lage, sich auf Einzelheiten zu einigen. Und angesichts der enormen Herausforderung sowie der großen Nöte und Probleme der am stärksten vom Klimawandel betroffenen Menschen, die dringend ein weltweites, auf Klimagerechtigkeit beruhendes Abkommen brauchen, kann man das Pariser Klimaabkommen nur als große Enttäuschung bezeichnen. Die Entscheidung in Paris ist gefallen und die Vereinbarung mit einem Hammerschlag des Konferenz-Leiters besiegelt. Nun wird sich für die Menschen in aller Welt herausstellen, ob sich das Abkommen von Paris als Sprungbrett zu dauerhaften politischen Veränderungen in ihren Ländern und Regionen erweisen wird oder ob es lediglich der fortgesetzten Untätigkeit der politischen Führungen einen glorifizierten grünen Anstrich verleiht.
Wird gefährlicher Klimawandel abgewendet oder wird Klimaschutz zu einem riesigen Geschäft für das Großkapital umgewandelt?
Die Verankerung des ehrgeizigen Ziels, „Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen“[1], (Artikel 2, Abs. 1 (a)) wird von vielen als bedeutender Erfolg bejubelt, wobei auch anerkannt wird, dass die Aufnahme dieser Formulierung dem Druck seitens der Zivilgesellschaft zu verdanken ist. Die ausdrückliche Nennung dieser Temperaturbegrenzung ist eine wesentliche Verbesserung gegenüber dem, was in Kopenhagen erreichbar war, und wird daher zu Recht gefeiert. Die von der EU und den AKP-Staaten angeführte sogenannte „High Ambition Coalition“ (Allianz der Ehrgeizigen) spielte mit ihrer Forderung nach einem ambitionierten und rechtsverbindlichen Abkommen eine maßgebliche Rolle. Interessant ist dabei, dass diese Koalition zum Ende der COP 21 auf über 100 Mitglieder angewachsen war, darunter auch die USA, Kanada, Brasilien und Australien.
Diesem Ehrgeiz wird jedoch im restlichen Dokument leider nicht mit geeigneten Maßnahmen Rechnung getragen. Mit den bis Ende der COP 21 zugesagten 186 angestrebten nationalen Beiträgen (INDCs) bewegen wir uns in Richtung einer Erderwärmung von 3°Grad. Das Abkommen von Paris enthält keine verbindlichen Verpflichtungen (Emissionsreduktionsziele und deren Überprüfung bzw. Maßnahmen zu ihrer Umsetzung, insbesondere ihrer Finanzierung), die Zuversicht aufkommen lassen, die Erderwärmung tatsächlich auf 1,5° Grad begrenzen zu können.
Ein zweiter ehrgeiziger Vorsatz für Paris (der in Artikel 4 als „langfristiges Ziel“ bezeichnet wird) war einer der Abschnitte „in eckigen Klammern“, um die bis zum letzten Tag gerungen wurde. Dabei ging es um Optionen wie Klimaneutralität, Netto-Null-Emissionen oder Dekarbonisierung, die sich in ihrer Bedeutung erheblich unterscheiden. Schließlich übernahm man als Kompromiss eine Formulierung des Weltklimarats (IPCC), den Scheitelpunkt (Peak) des Treibhausgasausstoßes so schnell wie möglich zu erreichen, „um in der zweiten Jahrhunderthälfte ein Gleichgewicht zwischen menschengemachten Emissionen und der CO2-Bindung in Senken herzustellen“[2]. Diese Formulierung wird von vielen Beobachtern als Definition des „Netto-Null“-Ansatzes verstanden (siehe untenstehenden Kasten). Es ist schon klar, dass viele Vertragsparteien diese Bestimmung, und auch viele andere Kompromissformulierungen im Abkommen, ihren nationalen Bedürfnissen und Präferenzen entsprechend auslegen werden. Es sei hier festgehalten, dass ein politisches „Gleichgewicht“ sich ganz wesentlich von einem wissenschaftlichen „Gleichgewicht“ unterscheidet: Nur Letzteres berücksichtigt ggf. auf angemessene Art und Weise https://www.boell.de/de/2014/12/10/der-mythos-von-den-netto-null-emissionendie rasante Abnahme der Aufnahmekapazität von Ozeanen und anderen Senken (z.B. Regenwäldern) in einer sich erwärmenden Welt.
Alle vom Weltklimarat begutachteten wissenschaftlichen Szenarien, in denen die Erderwärmung auf 1,5 Grad begrenzt wird, setzen die Anwendung sogenannter Negativ-Emissions-Technologien wie BECCS (siehe Kasten) voraus. Da die internationale Gemeinschaft bei ihren Entscheidungen auf den Rat des Weltklimarats angewiesen ist, hinterlässt dies einen bitteren Nachgeschmack in Bezug auf die im Abkommen von Paris verankerten „ambitionierten Ziele“. Wir erwarten, dass im nächsten Jahr auf der UNCBD-Konferenz in Cancún mächtiger Druck aufgebaut wird, das bestehende Moratorium für Geoengineering-Technologien aufzuheben. Hier ist die volle Aufmerksamkeit von Seiten der Zivilgesellschaft und Öffentlichkeit gefragt, um das zu verhindern.
BECCS und andere Negativ-Emissionen, um „Netto-Null“-Emissionen zu erreichen, sind gefährliche und illusorische Technologien!
Siehe: Der Mythos von den Netto-Null-Emissionen von Lili Fuhr & Niclas Hallström auf Project Syndicate
[…]
Tatsächlich läuft die Netto-Null-Idee darauf hinaus, dass die Welt weiter Emissionen produzieren kann, solange es einen Weg gibt, diese „auszugleichen“. Statt also umgehend anzufangen, die Emissionen radikal zu reduzieren, können wir weiterhin enorme Mengen CO2 ausstoßen – und sogar neue Kohlekraftwerke errichten – und derweil behaupten, Klimaschutz zu betreiben, indem wir die Entwicklung der CCS-Technologie „unterstützen“. Es ist anscheinend unerheblich, dass diese Technologie nicht funktionieren könnte, mit zahlreichen praktischen Herausforderungen behaftet ist und das Risiko birgt, dass entsprechende Anlagen in Zukunft ins Ausland verlagert werden (leakage), was erhebliche soziale und ökologische Konsequenzen nach sich ziehen würde. Biomasse in Verbindung mit CO2-Abscheidung und -Speicherung (Bioenergy with Carbon Capture and Storage, BECCS) ist das Aushängeschild für den neuen Ansatz der Netto-Null-Emissionen, der die Überschreitung der Biokapazität rechtfertigen soll. BECCS beinhaltet die großflächige Anpflanzung von Gras und Bäumen, die Verbrennung dieser Biomasse zur Stromerzeugung und die Abscheidung des ausgestoßenen CO2, das anschließend in unterirdische geologische Reservoire gepumpt wird. BECCS würde erhebliche Auswirkungen auf die Entwicklung haben und ein Landgrabbing im großen Stil nach sich ziehen, von dem aller Voraussicht nach vor Arme betroffen sein werden. Das ist kein weithergeholtes Szenario; die steigende Nachfrage nach Biokraftstoffen führt schon seit vielen Jahren zu verheerende Landaneignungen in Entwicklungsländern. Es wäre noch viel mehr Land nötig, um einen wesentlichen Anteil der CO2-Emissionen zu kompensieren. Tatsächlich müsste z.B. eine geschätzte Fläche von 218-990 Millionen Hektar auf Rutenhirse umgestellt werden, um eine Milliarde Tonnen CO2 mithilfe von BECSS zu binden. Das ist 14- bis 65-mal so viel Land wie die Vereinigten Staaten für den Anbau von Mais für die Ethanolgewinnung nutzen. Stickstoffemissionen aus den Unmengen von Düngemitteln, die für den Anbau der Rutenhirse erforderlich wären, könnten genügen, um den Klimawandel zu verschlimmern. Dann sind da noch die CO2-Emissionen aus der Produktion von Kunstdünger, durch die Rodung von Bäumen, Büschen und Gras auf mehreren hundert Millionen Hektar Land, durch die Zerstörung großer Kohlenstoffspeicher im Boden und nicht zuletzt durch den Transport und die Verarbeitung der Pflanzen. Noch problematischer ist die Enthüllung, dass CCS und BECCS aller Voraussicht nach zur Steigerung der Ölförderung (Enhanced Oil Recovery, EOR) eingesetzt würden und komprimiertes CO2 anschließend zur Speicherung in alte Ölquellen gepumpt würde, was einen finanziellen Anreiz schafft, mehr Erdöl zu gewinnen. Das US-Energieministerium schätzt, dass mit derartigen Methoden 67 Milliarden Barrel Öl – das dreifache Volumen der nachgewiesenen US-Ölreserven – wirtschaftlich gefördert werden können. Wenn man bedenkt, um wie viel Geld es geht, könnte in Wirklichkeit die Steigerung der Ölausbeute eines der Motive hinter dem Drängen auf CCS sein. Sicher ist, dass keine Form der CO2-Abscheidung und -Speicherung das Ziel eines Strukturwandels hin zur vollständigen Dekarbonisierung voranbringt, den soziale Bewegungen, Wissenschaft, Bürgerinnen und Bürger und sogar einige Politiker/innen zunehmend fordern. Sie sind bereit, die Unannehmlichkeiten und Opfer in Kauf zu nehmen, die während des Übergangs auftreten werden. Tatsächlich betrachten sie die Herausforderung, eine kohlenstofffreie Wirtschaft zu schaffen, als Chance, ihre Gesellschaften und Gemeinschaften zu erneuern und zu verbessern. Gefährliche, trügerische Technologien, die unrealistische Hoffnungen wecken, haben in diesem Bestreben keinen Platz.
Aus der Forderung, dass alle Vertragsparteien bis 2020 „langfristige [im Abschlussdokument als „Mitte des Jahrhunderts“ definiert] Entwicklungsstrategien zur Erreichung niedriger Treibhausgasemissionen entwickeln und vorlegen“[3] (Artikel 4 des Abkommens von Paris), kann nur dann eine echte sozial-ökologische Transformation erwachsen, wenn die unter dem UNFCCC-Rahmenwerk geschaffenen technologischen Bestimmungen, Mechanismen und Einrichtungen in Richtung einer strukturellen Transformation weisen, indem sozial- umweltverträgliche Technologien eingesetzt sowie falsche und unausgereifte technische Lösungen sowie technologische Irrwege verhindert werden.
Alibaba und die 40 reichen Männer
Die Gefahr zu denken, dass wir kaum eine andere Wahl haben, als diese großtechnologischen Lösungen zu akzeptieren, wurde noch realer, als Bill Gates (Microsoft) und einige seiner anglo-amerikanischen Milliardärsfreunde, darunter Mark Zuckerberg (Facebook), Richard Branson (Virgin) und Jeff Bezos (Amazon), sowie einige der Reichsten (mehrheitlich Männer) aus dem „Rest“ der Welt, wie Mukesh Ambani (Reliance, Indien), Aliko Dangote (Dangote, Nigeria), Jack Ma (Alibaba, China) und Hasso Plattner (SAP, Deutschland) ihre Breakthrough Energy Coalition ins Leben riefen, der sich unter dem Projektnahmen Mission Innovation auch 20 Regierungen anschlossen. Höhere öffentliche Ausgaben für Forschung und Innovationen sind mit Sicherheit nötig und sehr begrüßenswert. Wenn aber keinerlei soziale und ökologische Kriterien festgelegt werden, um die Art der Innovation und Technologien zu identifizieren, die wir wollen und brauchen, sollten wir überaus misstrauisch sein, die Macht über das Thermostat unseres Planeten und das Leben von Milliarden Menschen in die Hände einiger weniger wirtschaftlicher und politischer Eliten zu legen. Um nur ein Beispiel zu nennen: Von Bill Gates wissen wir, dass er Afrika mit gentechnisch veränderten Organismen (GVO) und die Welt mit mehr Atomenergie beglücken will, und wenn möglich sollen wir alle demnächst in den Genuss von Technologien des „Solar Radiation Management“ kommen (einer hochriskanten Geoengineering-Technologie).
Ein anderes Verständnis von Technologien ist möglich und wird auch in den Entscheidungen der COP konkret anerkannt: „[…] die Notwendigkeit, in Entwicklungsländern, vor allem in Afrika, durch den verstärkten Einsatz erneuerbarer Energien den generellen Zugang zu nachhaltigen Energieträgern zu fördern“[4]. Die Aufnahme dieser Formulierung ist als Zustimmung zur neu gegründeten Afrikanischen Initiative für Erneuerbare Energien zu verstehen, die von afrikanischen Ländern eigenverantwortlich durchgeführt wird und auf dezentralisierte erneuerbare Energiequellen ausgerichtet ist, um die fortdauernde Energieknappheit der ärmsten Menschen zu beheben, von der überproportional Frauen betroffen sind. In diesem Zusammenhang ist es besonders ärgerlich, dass im Abschlussdokument von Paris der Verweis auf „ökologisch- und sozialverträgliche Technologien“ (“environmentally and socially sound technologies”) aus dem sich mit Technologien befassenden Artikel 10 gestrichen wurde. Viele Gruppen, darunter auch die sich für eine Gleichstellung der Geschlechter einsetzenden, hatten für diesen Verweis gekämpft, um die Aufmerksamkeit darauf zu lenken, dass viele geeignete/einfache technische Optionen, einschließlich herkömmlicher Technologien, zur Verfügung stehen, die der Klimakrise entgegenwirken und direkt auf die Bedürfnisse und Wünsche der lokalen Gemeinschaften eingehen.
„Frühzeitiges“ Handeln
Angesichts der dringenden Notwendigkeit, noch vor 2020 Klimaschutzmaßnahmen in die Wege zu leiten, wurde 2011 in Durban die Ad-hoc-Arbeitsgruppe zur Durban-Plattform mit zwei Arbeitssträngen eingerichtet. Der erste Arbeitsstrang hatte die Aufgabe, den Vertragsentwurf für das neue Klimaabkommen zu erstellen und diesen am 5. Dezember in Paris vorzulegen. Dem mit der Erarbeitung von noch vor 2020 greifenden Minderungsstrategien betrauten zweiten Arbeitsstrang wurde in Paris überraschend wenig Aufmerksamkeit zuteil. Und das, obwohl die Wissenschaft uns erklärt, dass der Scheitelpunkt der Emissionen unbedingt bald erreicht werden müsse und dass die nächsten fünf Jahre dafür von absolut entscheidender Bedeutung seien. Nachdem sie ihre INDCs eingereicht und sich auf ein globales Abkommen geeinigt haben, dürfen die Länder sich jetzt nicht auf ihren Lorbeeren ausruhen.
Man denke beispielsweise an die Klimafinanzierung: Während in Paris verständlicherweise die Gespräche darüber im Mittelpunkt standen, wie Billionen von Dollar in Technologien mit niedrigem Treibhausgasausstoß investiert und die INDC-Ambitionen der Entwicklungsländer ab 2020 finanziell unterstützt werden können, müssen die Industrieländer erstmal ihren in Kopenhagen gemachten Zusagen nachkommen, die Finanzierung ab 2020 auf jährlich 100 Mrd. USD anzuheben. Sechs Jahre nach Kopenhagen liegt der Welt immer noch kein Plan vor, wie dieses Ziel zu erreichen ist. Stattdessen stellte die französische Präsidentschaft direkt vor der Pariser COP einen OECD/CPI-Bericht vor, in dem auch von Exportkreditagenturen geleistete Finanztransfers in Entwicklungsländer und Kredite zu marktüblichen Zinsen beschönigend als „Klimafinanzierung“ bezeichnet werden und in die kreative Rechnung einfließen. Das läuft dem Text und dem Geist des Abkommens von Cancún aus dem Jahr 2010 zuwider. Immerhin stellt die Pariser Entscheidung über „Verstärkte Maßnahmen vor 2020“ (“Enhanced Action Prior to 2020”) in Zusammenfassung der Ergebnisse des zweiten Arbeitsstrangs fest, dass in der langfristigen Finanzierung eine Lücke klafft. Die entwickelten Länder werden aufgefordert, hier dringend und angemessen Abhilfe zu schaffen, unter anderem durch einen „erhebliche Erhöhung der Anpassungsfinanzierung vom derzeitigen Niveau“[5] (Abs. 115).
Für die Beobachter ist es vermutlich keine Überraschung, dass dies nicht die einzige nach Paris immer noch klaffende Lücke darstellt. Die in Cancún so elegant formulierte bestehende Kluft zu den vor 2020 zu erreichenden Zielen wurde nie geschlossen und ihre Beseitigung liegt jetzt in den Händen von zwei „Champions“, die über magische Kräfte verfügen müssen…
FAB-Deal – ein faires, ambitioniertes und rechtsverbindliches Abkommen?
Die Architektur des Abkommens von Paris unterscheidet sich durch mehrere Merkmale von dem, was man einst erwartete, als die Welt ein faires, ambitioniertes und rechtsverbindliches Klimaabkommen forderte, das auf der COP 15 in Kopenhagen vereinbart werden sollte. Die größte Änderung der Spielregeln besteht darin, dass das neue Abkommen nicht mehr auf ein gemeinsames globales Ziel ausgerichtet ist, dessen Erfüllung (von oben nach unten) gerecht zwischen den Vertragsparteien aufgeteilt wird, und zwar mit klaren Vorgaben zu Berichterstattung, Überprüfung und Einhaltung. Stattdessen flossen bei der Pariser COP 186 angestrebte nationale Beiträge (INDCs) in ein ganzes Bündel von Versprechungen. Zudem einigte man sich auf einen Transparenzrahmen, mit dem ein Ausgleich zwischen nationalen Souveränitätsansprüchen und internationaler Vergleichbarkeit und Rechenschaftspflicht angestrebt wird. Es wird allgemein anerkannt, dass diese Beiträge, von denen viele auch noch von internationaler Unterstützung abhängen, nicht ausreichen. Deutlich ist auch, dass der Ansatz, die Festlegung auf nationale Beiträge (die jetzt nur noch „nationally determined contributions“, NDCs heißen) zu fordern, zwar 186 Länder dazu brachte, Klimastrategien auszuarbeiten, dass dies aber auf Kosten ambitionierterer Ziele geht. Selbst mit den Zusagen von Nachzüglern (Venezuela kündigte an während des Abschlussplenums, seine INDC bekanntzugeben) ist die Kluft zwischen dem globalen Ziel (die Erderwärmung auf deutlich unter 2° Grad oder sogar auf 1,5 ° Grad zu begrenzen) und den bisher zugesagten Maßnahmen nur noch größer geworden.
Der Gedanke der „Gerechtigkeit“ ist ohne eine vereinbarte Formel nur schwer operationalisierbar. Das Pariser Klimaabkommen dient im Wesentlichen als ein Korb voller NDCs, die alle fünf Jahre überprüft werden (immerhin etwas!). Die Differenzierung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern (die einst eine einfache Unterscheidung war und im Kyoto-Protokoll als Brandmauer etabliert wurde) erwies sich als eine der schwierigsten politischen Streitfragen. Der hier erzielte Kompromiss durchdringt das gesamte Gefüge des Abkommens von Paris. Von den Industrieländern wird erwartet, die Führungsrolle zu übernehmen – wobei sie aber keinen rechtsverbindlichen Verpflichtungen unterliegen. Alle anderen werden ermutigt, mehr zu tun und zur globalen Bemühung mit einem eigenen Anteil an der Klimafinanzierung beizutragen. Ein ziemlich schwacher Transparenzrahmen lässt viele Einzelheiten offen, die noch in der nächsten Zukunft genauer ausgearbeitet werden müssen. Hierzu gehören u.a. die genauen Zeitrahmen für die geforderten Berichte sowie die Methoden und Verfahren zur Überprüfung der nationalen Berichte. Eine erste weltweite Bestandsaufnahme über die Umsetzung des Abkommen und den gemeinsamen Fortschritt in allen Fragen („global stocktake“) wird 2023 erfolgen und danach alle fünf Jahre (Artikel 14). Zumindest werden die NDCs schon 2018 erstmals überprüft („reviewed through a ‚facilitative dialogue‘“), was mit der Herausgabe eines beim Weltklimarat angeforderten Sachstandsbericht über die Auswirkungen einer Erderwärmung auf 1,5° Grad und den damit verbunden Treibhausgasemissionspfaden zusammenfällt.
Shades of Grey: “Shall” oder “Should”?
Viele Jurist/innen, die in den Gängen des Konferenzzentrums in Le Bourget herumliefen, hatten Probleme mit der Bedeutung des Verbs „sein“ („to be“)“. In einem bottom-up Klimaregime, in dem die Länder sich frei entscheiden können, wie ambitioniert ihre nationalen Klimaziele sind und wieviel Finanzhilfe sie anderen Ländern leisten, ist eine Überprüfung der Angemessenheit der jeweiligen Beiträge (vor dem Hintergrund historischer Verantwortlichkeiten und globaler Notwendigkeiten) ausgesprochen beliebig. Das Thema Rechtsverbindlichkeit von Vereinbarungen erfuhr im Abkommen von Paris eine sehr stiefmütterliche Behandlung, weil es lediglich von einer kleinen Arbeitsgruppe von Rechtsexpert/innen diskutiert wurde, die das Plenum noch nicht einmal über die umstrittenen Fragen unterrichtete. Was nach außen drang, war zum einen, dass China sich gegen eine sinnvolle internationale Überprüfung sperrte und niemand dieser Haltung wirklich widersprach. Und zum anderen, dass die US-Vertreter in den letzten Stunden fast an dem Wort „sollen“ (shall) erstickten, weil sie befürchteten, dass das die Obama-Regierung dazu zwingen würde, das Abkommen von einem ablehnenden Senat ratifizieren lassen zu müssen. Deshalb kehrte das Pariser Abkommen nach einer „technischen Korrektur“ zur Formulierung der Klimarahmenkonvention von 1992 zurück: Die entwickelten Länder „sollten“ (should). Wie verbindlich das jedoch für Regierungen tatsächlich ist, wird weiter debattiert. Transparenz und Rechenschaftspflicht bleiben damit Schwachpunkten des Klimavertrags. Ein wacher Blick der Zivilgesellschaft ist hier deshalb sehr gefragt.
„Lost and damaged“
Es waren zwar dieses Jahr keine einzelne Taifune (wie Haiyan 2013 und Hagupit 2014), die den unbestreitbaren Zusammenhang zwischen zerstörten Lebensgrundlagen, Zwangsmigration sowie klimawandelbedingten Schäden und Verlusten („Loss & Damage“) zu einem heiß diskutieren Thema bei einem Klimagipfel machten. Stattdessen erinnerte eine Vielzahl an Ereignissen an die Realitäten des Klimawandels, wie z.B. die verheerenden Überschwemmungen in Indien, Ghana und Myanmar, die anhaltenden Dürren in Ostafrika, Brasilien und Kalifornien, die Hitzewellen rund um die Welt, die Hunderte von Menschleben kosteten, und nicht zuletzt auch die Tatsache, dass das Jahr 2015 einen weiteren Hitzerekord aufstellte. In Artikel 8 des Abkommens von Paris wird das Thema Schäden und Verluste aufgrund des Klimawandels („Loss & Damage“) zusammen mit dem 2013 geschaffenen „Warsaw International Mechanism“ verankert, und zwar getrennt vom Thema Anpassung an den Klimawandel (Artikel 7). Und das ist auch gut so. Bedenklich ist hier jedoch, dass keine Zeitschiene für den Prozess vereinbart wurde, mit dem innovative oder alternative Finanzierungsquellen für dieses Thema gefunden werden sollen, obwohl zivilgesellschaftliche Gruppen entschieden einen solchen Prozess forderten. Zu den Finanzquellen könnte z.B. eine Abgabe auf die Extraktion fossiler Rohstoffe gehören, was in Übereinstimmung mit dem internationalen Recht und Präzedenzfällen dem Verursacherprinzip Rechnung tragen würde. Darüber hinaus fragt sich manch einer, was der endgültige Preis dafür sein wird, dass sich die G77 und China geschlossen für das Thema eingesetzt haben sein. Es scheint, als habe zumindest Saudi-Arabien einen Teilerfolg erzielt, in dem das Thema „response measures“ (soll heißen, Entschädigung für den Verlust an Öleinnahmen als Folge von Klimaschutzmaßnahmen) im Gegenzug ebenfalls breite Bestätigung erhielt.
Laut einem Satz, der auf Drängen der USA in die begleitenden Entscheidungen zum Abkommen aufgenommen wurde und der von zivilgesellschaftlichen Beobachtern und Entwicklungsländern heftig diskutiert wird, herrscht Übereinstimmung „dass Artikel 8 des Abkommens [also der, in dem es um Schäden und Verluste geht] keine Rechtsgrundlage für Haftungs- und Entschädigungsansprüche darstellt und begründet“[6]. Die abschließende Bewertung von Jurist/innen über die rechtlichen Auswirkungen des Abkommens von Paris stehen noch aus (eine Kurzanalyse gibt es hier). Aber viele wiesen schon vorab darauf hin, dass es durchaus einige potenzielle Auswirkungen gebe, die in verschiedenen Gerichtsbarkeiten rund um die Welt zu Rechtsstreitigkeiten und Klagen führen könnten, darunter auch im Zusammenhang mit Schäden und Verlusten. Von dem peruanischen Bauern und Bergführer, der RWE verklagt, über die Petition bei der nationalen Menschenrechtskommission auf den Philippinen bis hin zu den Untersuchungen über Exxons Täuschungsstrategien und der erfolgreichen Klage gegen die niederländische Regierung gilt: Angesichts der geringen Ambitionen und dem mangelnden politischen Willen, freiwillige Maßnahmen zu ergreifen, sagen viele Expert/innenen voraus, dass einige der wichtigsten klimapolitischen Kämpfe der kommenden Jahre wohl vor Gericht ausgetragen werden.
Es könnte sich noch als überaus bedeutsam erweisen, dass das Konzept der „Klimagerechtigkeit“ („climate justice“) über die Präambel des Abkommens von Paris Eingang in ein rechtsverbindliches globales Abkommen gefunden hat: „Unter Beachtung, wie wichtig es ist, die Unversehrtheit aller Ökosysteme, einschließlich der Ozeane, zu sichern und die Biodiversität zu schützen, die in einigen Kulturen als Mutter Erde begriffen wird, und unter Beachtung, welche große Bedeutung für einige das Konzept der „Klimagerechtigkeit“ bei Maßnahmen gegen den Klimawandel hat …“[7].
Finanzen: Über wessen POTODOSO reden wir hier überhaupt?
Wie schon auf vorhergehenden Klimakonferenzen waren die Finanzen auch dieses Mal wieder Dreh- und Angelpunkt für ein erfolgreiches Abkommen. Das galt umso mehr, als viele Entwicklungsländer ihre nationalen Klimaziele von internationaler finanzieller Unterstützung abhängig machten. Unter anderem verlangten sie einen Überblick über die Bereitstellung höherer Finanzierungshilfen als die zugesagten 100 Mrd. USD jährlich ab 2020, die sie im Kontext der Überprüfung von Emissionsminderungen als Untergrenze ansehen. Der wichtigste Knackpunkt bei den Finanzierungsfragen waren die Differenzen zwischen Entwicklungsländern, die fest entschlossen waren, die Verantwortung der historischen Verursacher in der Konvention festzuhalten, und den Industrieländern, denen daran gelegen war, die Basis an Ländern zu vergrößern, die einen finanziellen Beitrag leisten. Dabei ging es ihnen darum, auch die Entwicklungsländer mit einzubinden, die in „in der Lage sind, das zu tun“ („position to do so“, aus der sich die für Klimakonferenzen gifthaltige Abkürzung POTODOSO ergab). Angesprochen wird damit vor allem die wirtschaftliche Stärke von China und Brasilien. Andere Länder waren bereit, sich auf die Formulierung „bereit zu Finanzhilfen“ (“willing to contribute“) zu einigen, zumal mehrere Entwicklungsländer schon freiwillige Zahlungen in den Grünen Klimafonds zugesagt haben, darunter Südkorea, Chile und Mexiko. Darüber hinaus war auch die Rolle der staatlichen Finanzhilfen und ihre zuverlässige Bereitstellung zusätzlich zu und abgegrenzt von der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) ein sehr umstrittenes Thema. Die Industrieländer versuchten dagegen, das Potenzial von privatwirtschaftlichen Finanzströmen zur Finanzierung der klimapolitischen Maßnahmen von Entwicklungsländern ins Spiel zu bringen.
Letzten Endes wurde im Abkommen von Paris im Artikel über die Klimafinanzierung darauf verzichtet, die Verpflichtungen der Industrieländer bei der Finanzhilfe für Entwicklungsländer näher zu bestimmen (Art. 9, Abs. 1). Die entwickelten Länder werden aufgefordert „die Führungsrolle bei der Mobilisierung der Klimafinanzierung zu übernehmen“, aber auch die Entwicklungsländer werden jetzt „ermutigt, Unterstützung dieser Art freiwillig zu leisten bzw. weiterhin zu leisten“.[8] Zwar wird die Rolle von öffentlichen Mitteln als bedeutsam bezeichnet, aber die Finanzhilfen zu äußerst günstigen Bedingungen (in Form von öffentlichen Zuschüssen oder subventionierte Kredite) werden nur im Zusammenhang von „auf Zuschüssen basierende Ressourcen für Anpassungsmaßnahmen“ (“grant-based resources for adaptation“) genannt. Nicht vergünstigte, nicht-staatliche Finanzflüsse spielen somit eine größere Rolle bei der Bereitstellung der unter dem Abkommen von Paris akzeptierten Klimafinanzierung. Dieser Trend wird noch dadurch verstärkt, dass im Abkommen nicht festgelegt wurde, dass die Industrieländer ihre öffentlichen Finanzhilfen über den UNFCCC-Finanzmechanismus und seine operativen Einheiten, die Globale Umweltfazilität (GEF) und den Grünen Klimafonds, abwickeln sollten.
Ebenso fehlen im Abkommen ein klarer Plan mit gemeinsam festgelegten Zielen für die Erhöhung der Klimafinanzierung nach 2020, einschließlich der für Anpassung, sowie ein Hinweis auf alternative Finanzquellen, wie etwa eine Kohlenstoffabgabe auf den Schiffs- und Flugverkehr oder eine Finanztransaktionssteuer. Ebenso unerwähnt bleibt der Auftrag an alle Regierungen, ihre Unterstützung für internationale Investitionen in fossile Brennstoffe zu reduzieren, der in einem früheren Entwurf noch enthalten war. Artikel 9 verpflichtet die entwickelten Länder jedoch dazu, alle zwei Jahre zu berichten, wieviel öffentliche Gelder sie für Entwicklungsländer bereitgestellt haben. Das Verfahren für so eine Rechenschaftserklärung über geleistete Finanzhilfen soll auf der COP 22 in Marrakesch eingerichtet werden, wobei die Entwicklungsländer dazu aufgerufen werden sollen, hier freiwillige Meldungen zu machen. Das für wissenschaftliche und technologische Beratung zuständige UN-Nebenorgan der Klimarahmenkonvention SBSTA soll bis 2018 die Modalitäten ausarbeiten. Die Aufrechnung der geleisteten staatlichen Finanzhilfen wird mit der Bestandsaufnahme über die Emissionsminderungsziele im Jahr 2023 verknüpft. Das bedeutet leider, dass die Anstrengungen, die jährlich 100 Mrd. Finanzhilfe nach 2020 durch neue gemeinsam festgelegte Finanzziele aufzustocken, bis 2025 auf sich warten lassen werden. Bis heute ist noch kein Prozess angedacht, wie die Aufstockung der Finanzierung nach 2025 den Ergebnissen der Bestandsaufnahme von 2023 über die Emissionsziele entsprechend erfolgen soll. Das muss für die Entwicklungsländer, die sich zu einer höheren Emissionsreduzierung verpflichteten, ein sehr enttäuschendes Ergebnis sein.
Ein Fass ohne Boden
Und für den Fall, dass sich jemand wundern sollte: Im neuen Klimaregime nach 2020 gibt es sehr wohl eine Zukunft für marktbasierte Klimaschutzinstrumente. Aufgrund der vielen und lauten Kritik innerhalb und außerhalb von Le Bourget, wie sehr markbasierte Ansätze die Verhandlungen und Entscheidungen der UNFCCC beeinflussen, haben sich die Unterhändler – unter der Führung der französischen Präsidentschaft – alle Mühe gegeben, das Wort „Markt“ nicht in den Mund zu nehmen. Es taucht in den sich wiederholenden Textpassagen des Pariser Dokuments nicht auf, es sei denn, es ist von „nicht marktorientierten Ansätzen“ die Rede. Dennoch ist das Konzept des marktorientierten Ansatzes in Form seiner vielen Synonyme im gesamten Text zu finden und verankert. Wendungen wie „kooperative Ansätze“ („cooperative approaches“), „international übertragene Minderungsleistungen“ („internationally transferred mitigation outcomes“), „verstärktes“ („enhanced“) Handeln – die nicht weniger als 50 Mal im Abkommen von Paris auftauchen – verweisen alle indirekt auf Marktansätze. Ein weiterer Euphemismus, von dem großzügiger Gebrauch gemacht wird und hinter dem der Marktgedanke steckt, ohne diesen direkt zu erwähnen, ist das Wort „Gelegenheit/en“ (“opportunity/ies”), das etwa 13 Mal vorkommt, wobei aus dem jeweiligen Zusammenhang deutlich hervorgeht, dass das Abkommen von Paris eine großartige wirtschaftliche Gelegenheit für Unternehmen bietet.
Die COP 21 gründet zudem einen neuen Marktmechanismus für „nachhaltige Entwicklung“ („new market mechanism for sustainable development“). Trotz des deutlichen Scheiterns bestehender Emissionshandelssysteme, zu einer Abkehr von fossilen Brennstoffen beizutragen, war klar, dass einige Regierungen und viele Unternehmen nicht bereit waren, auf diesen flexiblen Mechanismus zu verzichten. Aber wie passt ein neues Marktinstrument in ein bottom-up Klimaregime ohne globale Obergrenze für Emissionen? Mitte der zweiten Woche in Paris legten die EU und Brasilien hierzu einen gemeinsamen Vorschlag vor, von dem allerdings lediglich Grundzüge in das Pariser Abkommen aufgenommen wurden. Doppelerfassung von Emissionsminderungen („double counting“) soll nun vermieden werden und eine strenge Buchhaltung über die Emissionen („accounting“) wird gefordert. Aber der Text strengen ökologischen und sozialen Standards fiel raus. Die Emissionsminderungen müssen „real, messbar und langfristig“ (“real, measurable and long-term“) sein. Nicht ausgeschlossen ist damit die Anrechnung von Wäldern als Kohlenstoffsenken. Die Tatsache, dass diese nicht „permanent“ sind, war in einem früheren Textentwürfen enthalten. Der neue Mechanismus wird vermutlich ähnlich funktionieren wie das System „Joint Implementation“ aus dem Kyoto-Regime, will aber über die Anrechnung einzelner Projekte hinausgehen. Kanada, Japan, Neuseeland, Südkorea, die Schweiz und möglicherweise Norwegen sind potenzielle Käufer.
Ob Europa zu einem Käufer wird, ist noch unklar, und an dieser Frage wird sich in der EU vermutlich ein großer Streit über höhere Reduktionsziele entzünden, da jetzt feststeht, dass die gegenwärtigen Zusagen nicht ausreichen, um die Erderwärmung auf 1,5° Grad zu begrenzen. Das derzeitig für 2030 anvisierte Ziel ist schließlich ein innenpolitisches. Und diejenigen, die nach dem Kyoto-Protokoll noch über viel „heiße Luft“ verfügen, ermuntert das Abkommen lediglich zu einem Verzicht auf die Gutschriften. Der Kampf gegen die Übertragung dieser Kyoto-Gutschriften muss erst noch ausgetragen werden.
Ergebnisorientierte Zahlungen und keine Bezugnahme auf das Warschauer Rahmenwerk zu REDD+
In den zwei Verhandlungswochen in Paris versuchten einige Vertragspartner nachdrücklich, einen neuen Mechanismus zu REDD+ in das Abkommen einzuführen, wobei sie die Existenz des Warschauer Rahmenwerks zu REDD+ außer Acht ließen. Mit diesem Rahmenwerk war der Ansatz der Verringerung von Emissionen aus der Entwaldung und Schädigung der Wälder in Entwicklungsländern sowie die Rolle des Waldschutzes, eine nachhaltige Forstwirtschaft und eine Erhöhung der Kohlenstoffspeicherung durch Wälder in Entwicklungsländern (REDD+) etabliert worden. Diese Herangehensweise wurde von der SBSTA auf ihrer 42. Sitzung im Juni 2015 in Bonn bestätigt.
Im Pariser Abkommen werden in dem Abschnitt über Wälder als Kohlenstoffsenken und Treibhausgasspeicher (Art. 5) weder das Warschauer Rahmenwerk zu REDD+ noch andere Möglichkeiten für neue zukünftige Mechanismen zu Wäldern erwähnt. Das Warschauer Rahmenwerk wurde nicht formell in das Abkommen von Paris aufgenommen, weil es in seiner ursprünglichen Fassung nicht ausdrücklich Offsett-Mechanismen zuließ. Im Pariser Text wird dafür die Notwendigkeit von angemessener und verlässlicher Bereitstellung von Finanzressourcen und anderer „positiver Anreize“ für ein ergebnisorientiertes Vergütungssystem (“positive incentives for results-based payment“) anerkannt, das die Grundlage für die Bezahlung ökologischer Dienstleistungen wie Bemühungen um den Erhalt von Wäldern bildet. In den im Abschlussdokument von Paris enthaltenen begleitenden Entscheidungen werden im Abschnitt über Finanzen (Abs. 55) ausdrücklich stärkere Anstrengungen für eine Koordinierung solcher Zahlungsmodalitäten gefordert, einschließlich einer Abwicklung über den Grünen Klimafonds (GCF). Auf Wunsch Norwegens ist in den COP-Richtlinien zum GCF auch eine größere Rolle für den Fonds im Zusammenhang mit den ergebnisorientierten Zahlungen vorgesehen. Der überaus wichtige Hintergrund von sozialen und ökologischen Standards, geschlechterspezifischen Aspekten und Ansätzen des Vorteilsausgleichs, den derartige Vergütungssysteme für ökologische Dienstleistungen umsetzen müssen, wird im Abkommen eher wie ein nachträglicher Einfall mit dem Verweis „as appropriate, non-carbon benefits“ erwähnt (Art. 5, Abs. 2).
Keine Verankerung von Menschenrechten oder Geschlechtergerechtigkeit im operativen Teil des Abkommen: Für wen wird das Klima gerettet?
Während mit dem neuen Klimaabkommen die Märkte und damit die Profite für viele Konzerne gesichert werden, findet sich im operativen (verfügenden) Teil des Abkommens (also nicht nur in der Präambel!) kein klares Bekenntnis zu den Menschenrechten, zu den Rechten indigener Völker, zur Gleichstellung der Geschlechter und zur Ermächtigung von Frauen, zur Generationengerechtigkeit, zu einem gerechten Übergang zu menschenwürdiger Arbeit, zu Ernährungssicherheit und zur Unversehrtheit der Ökosysteme. Das Climate Vulnerable Forum (CVF), ein Bündnis unter Führung der Philippinen, das auf das 1,5-Grad-Ziel drängt, hat die Ambition des Abkommens von Paris ausdrücklich mit dem Schutz von Menschenrechten in Verbindung gesetzt.
Mit dem Argument, die Pariser COP sei die richtige Zeit und der richtige Ort dafür (die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte wurde 1948 in Paris verabschiedet), hat ein Bündnis aus verschiedensten sozialen Gruppierungen, Menschenrechtsgruppen, indigenen Völkern, Frauen- und Gendergruppen, Gewerkschaften, Jugend-, Glaubens-, Umwelt- und Klimagerechtigkeitsgruppen gemeinsam daran gearbeitet, einen aussagekräftigen Wortlaut zum Schutz von Rechten und zur Unversehrtheit des Planeten im operativen Teil des Abkommens als Anordnung zu deren Umsetzung zu verankern.
Frühere Entwürfe des Abkommens enthielten in Artikel 2 noch Referenzen zu diesen Rechten, aber in nachfolgenden Fassungen wurden diese Passagen insbesondere aufgrund ihrer Ablehnung durch Norwegen, Saudi-Arabien und die USA gestrichen. Am Ende wollten nur 14 der 196 Verhandlungsparteien – und zwar Schweden, Belgien, Chile, Costa Rica, die Dominikanische Republik, Finnland, Guatemala, Irland, Luxembourg, Mexiko, die Niederlande, die Philippinen, die Schweiz und Uruguay – diesen Themen Priorität einräumen und wandten sich in letzter Minute in einem Brief an die französische COP-Präsidentschaft, in dem sie darum baten, eine Referenz auf diese Rechte im Abschlussdokument zu sichern. Vergebens.
Das Abkommen von Paris weist jetzt nur noch in seiner Präambel auf die Menschenrechte hin. Dort wird gefordert: „Die Vertragsparteien sollten bei ihren Maßnahmen gegen den Klimawandel ihre jeweiligen Verpflichtungen in Bezug auf Menschenrechte, das Recht auf Gesundheit, die Rechte indigener Völker, lokaler Gemeinschaften, Migranten, Kinder, Behinderter und anderer besonders schutzbedürftiger Menschen, das Recht auf Entwicklung sowie auf Gleichstellung der Geschlechter, Ermächtigung von Frauen und Generationengerechtigkeit beachten, respektieren und fördern.“[9] Auch wenn ein Hinweis im der Präambel besser ist als gar keiner, ist er schwach („sollte“ anstelle von „soll“ und „beachten“ anstatt „schützen“) und stellt für die Länder keine rechtsverbindliche Verpflichtung unter dem Abkommen von Paris dar, ihre klimapolitischen Maßnahmen in einen auf Rechten basierenden Rahmen zu stellen.
Verfechter von Gender- und Frauenrechten waren gleichermaßen vom Pariser Klimaabkommen entmutigt, das den Diskurs über den Genderaspekt des Klimawandels keinen Schritt weiterbringen konnten als das 2010 in Cancún erreichte Ergebnis. Und das, obwohl zwischenzeitlich beispielsweise erhebliche Fortschritte bei den Finanzmechanismen der UNFCCC gemacht wurden, indem sich sowohl GEF als auch GCF die Gleichstellung der Geschlechter auf die Fahnen geschrieben haben. Von den mehr als acht Verweisen auf die Einbeziehung von Genderaspekten in den verfügenden Teil früherer Versionen des Vertragsentwurfs (unter anderem in die Abschnitte über Finanzen, Technologie und Minderungsansätze) schafften es am Ende nur zwei ausdrückliche Verweise auf einen „gendergerechten“ Ansatz in das Pariser Abkommen, und zwar in die Abschnitte über Anpassung und Kapazitätsaufbau. Das sind zwar auch wichtige Aspekte, aber es festigt die Vorstellung von Frauen als Opfer des Klimawandels, die Unterstützung beim Kapazitätsaufbau brauchen, um ihre Belastbarkeit zu stärken, aber anerkennt in keiner Weise ihre Fähigkeiten, zur Abschwächung der Klimafolgen beizutragen und gerechte, von der Gemeinschaft getragene Lösungen zu finden, um dem Klimawandel als Aktuerinnen entgegenzuwirken, wenn sie mit angemessener Finanzhilfe und technischer Unterstützung ausgestattet werden.
Der Verhandlungsprozess
Was den Verhandlungsprozess angeht, war die COP 21 aus mehreren Gründen bemerkenswert. Zunächst einmal waren alle zufrieden damit, wie der Prozess von der französischen Präsidentschaft geführt wurde. Das neu gegründete „Comité de Paris“ unter dem Vorsitz von COP-Präsident Fabius übernahm gegen Ende der ersten Woche, als der erste Entwurf eines Abschlussdokuments und Entscheidungstextes vorlag, die Zügel von den Ko-Vorsitzenden der ADP Arbeitsgruppe. Die Minister/innen setzten ihre Gespräche bis zur letzten Minute in verschiedenen informellen Formaten fort, darunter auch einer „Indaba“ – ein Format, das erstmals in Durban 2011 bei einer Klimakonferenz angewendet wurde. Die Ermutigungen und „good vibrations“ aus den Reden der Staats- und Regierungschefs (und -chefinnen) bei der Eröffnungszeremonie der COP 21 hallten noch bis zum Abschlussplenum nach und wurden durch Ansprachen der Minister und Ministerinnen in der zweiten Woche weiter verstärkt. Aber es gibt keine COP ohne Fast-Katastrophen in letzter Minute. Bei der COP 21 gab es drei davon:
- Wie oben erwähnt, entdeckten die US-Anwälte in Artikel 4.4, in dem es um die Führungsrolle von Industrieländern bei wirtschaftsweiten Emissionsminderungszielen geht, ein (rechtsverbindliches) „sollen“ anstelle eines (völlig freiwilligen) „sollten“. Die Wiedereinsetzung von „sollten“, das auch dem Wortlaut der Konvention entspricht, verzögerte das Abschlussplenum um mehrere Stunden. Diesem wurde es als technischer bzw. Übersetzungsfehler aufgrund der späten Stunde erklärt. Zum Glück erhob niemand Einwände.
- Die Türkei, kürzlich Gastgeber des G20-Gipfels, ließ ihren gerade entdeckten geopolitischen Muskel spielen, indem sie beharrlich auf die Schaffung einer weiteren Länderkategorie insistierte: Volkswirtschaften im Übergang. Der Präsidentschaft gelang es, die Türkei damit zu vertrösten, dass dieses Thema in den nächsten Monaten geklärt würde.
- Der dritte Stolperstein bei der Annahme des Abschlussdokuments war Nicaragua. Es geht das Gerücht um, dass Papst Franziskus sich höchstpersönlich einschaltete und Nicaraguas Präsident anrief, um ihn zu bitten, seinen Hauptverhandlungsführer zur Ordnung zu rufen, damit er nicht länger den Konsens blockiert. Nicht in der Lage, seine Bedenken anzumelden, bevor der COP-Präsident mit seinem Hammerschlag das Abkommen für angenommen erklärte, ließ Nicaragua danach seine scharfe Kritik vernehmen, dass das Abkommen viel zu kurz greife, und bestand darauf, dass die Kritik vom COP-Präsidenten notiert werde.
Eins sei hier klargestellt: Unabhängig vom Überbringer und der späten Stunde der Botschaft steckte in Nicaraguas Kritik die Wahrheit, die auch viele der auf den Straßen von Paris protestierenden Menschen in ihrem Innersten spürten. Mit dem Abkommen von Paris bewegen wir uns in Richtung einer gefährlichen Erderwärmung von mindestens 3° Grad. Da beruhigt es auch keineswegs, dass eine angemessene und vorherbare Bereitstellung von Finanzressourcen vereinbart wurde, bei der öffentliche Finanzhilfen für Entwicklungsländer eine Schlüsselrolle spielen, die Entwicklungsländer aber gleichzeitig aufgefordert werden, ihre Rechte auf Entschädigungszahlungen für tatsächliche Schäden und Verluste aufgrund des Klimawandels nicht geltend zu machen. Die Nennung von Menschenrechten und anderen auf Rechte hinweisenden Formulierungen in der Präambel des Abkommens – wo es zwar für eine eindringliche Rhetorik sorgt, aber keine Verpflichtung zu einer Berücksichtigung von Rechten aller Art bei der Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen darstellt – klingt unter diesen Umständen in der Tat zynisch. Und viele sympathisieren vielleicht sogar mit Nicaragua, wenn es sich weigert, einen eigenen nationalen Beitrag (INDC) zu nennen, um nicht einem System völlig freiwilliger Versprechungen und einem bottom-up Regime Legitimität zu verleihen.
Und so fiel der Hammer sehr viel schneller, als alle erwartet hatten, und die Spannung wich einer kollektiven Begeisterung, wildem Applaus, Hurrageschrei und Freudentränen – sowie wunderschönen Bildern für Präsident Hollands Wahlkampf in letzter Minute am Vorabend der zweiten Runde der französischen Regionalwahlen.
Viele Länder sind für diesen globalen Konsens unerwartet über ihren Schatten gesprungen, und es war klar, dass alle Verhandlungsdelegationen den Marschbefehl erhalten hatten, Paris zu einem Erfolg werden zu lassen. Regierungswechsel (kürzlich erfolgte oder erwartete – darunter in Argentinien, Venezuela und möglicherweise in Brasilien) ließen viele Gerüchte aufkommen, änderten aber letztlich die Verhandlungsdynamik nicht weiter. Die intensiven klimadiplomatischen Anstrengungen in den letzten zwölf Monaten von Frankreich, der EU und ihren Partnern haben sich bezahlt gemacht.
Die Rolle der EU
Trotz der harten Arbeit und den kontinuierlichen Bemühungen der EU über die letzten Jahre, Impulse für die COP 21 zu schaffen und neue Bündnisse zu schmieden, war ihre Diplomatie und Führungskraft in der ersten Verhandlungswoche nicht zu erkennen. Die EU wurde erst in der zweiten Verhandlungswoche sichtbarer und gewann an Verhandlungsgewicht, als ihre Vermittlerrolle zwischen Industrie- und Entwicklungsländern offensichtlicher wurde. Eine der Stärken der EU-Diplomatie auf der COP 21 war in der Tat ihre Funktion als Brückenbauerin, in der sie eine breite Koalition aus über 100 Ländern zusammenbrachte, die wichtige Elemente des Abkommens gestalteten und den Weg zur Verfolgung eines 1,5-Grad-Ziels ebneten.
Die „High Ambition Coalition“ mit den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raums (AKP) bei diesen Verhandlungen war eine Neuheit in der strategischen Bündnisbildung der EU. Die Partnerschaft entstand vor 13 Jahren im Rahmen der EU-Außenhandelspolitik und Entwicklungszusammenarbeit. In Paris entwickelte sie sich zu einem klimapolitischen Bündnis, mit dem ein Durchbruch erzielt werden konnte. Erheblich gestärkt wurde diese Koalition noch durch den Rückhalt aus den USA, Mexiko, Norwegen, Kolumbien, Gambia und Brasilien, die sich alle mit der EU, den Inselstaaten und am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs) zusammentaten, um eine breite klimapolitische Allianz zu bilden.
An anderen Fronten war Europa jedoch nicht so erfolgreich. Einer der größten Dämpfer für die klimapolitische Diplomatie der EU war die Nichtberücksichtigung von Emissionen aus der Schiff- und Luftfahrt im Abkommen – den größten und schnell wachsenden Emissionsquellen. Die EU erkannte das noch unerschlossene Potenzial in diesen Sektoren und forderte einen weltweiten Ansatz zur Reduzierung des Treibhausgasausstoßes durch den internationalen Flug- und Schiffsverkehr. Trotz ihrer Beharrlichkeit konnte sie keinen Verweis auf diese beiden Sektoren, die hochgradig von Öl abhängig sind, im Abschlussdokument durchsetzen. Genauso wenig gelang ihr das mit dem Montreal-Protokoll und den Fluorkohlenwasserstoffen (FKW), die es eindämmen will. Eine weitere verlorene Schlacht für die EU war die Streichung des Verweises auf Menschenrechte, Gleichstellung der Geschlechter und Ermächtigung von Frauen aus Art. 2 des Vertrags, wodurch eine der Absichten des Abkommens in die Präambel verdrängt wurde, wo sie weder rechtliches Gewicht hat, noch eine Verpflichtung darstellt. Trotz ihrer monatelangen Bemühungen um ein Bündnis der verschiedensten zivilgesellschaftlichen Gruppierungen, in dem sich Umwelt- und Frauengruppen sowie Organisationen, die indigene Völker vertreten, Bauern, Jugendliche und Gewerkschaften zusammenfanden, hatte die EU am Ende nicht den politischen Willen, dafür zu kämpfen, dass ein Klimaabkommen des 21. Jahrhunderts in einem auf Menschenrechten basierenden Rahmen verankert wird, und sich im Block mit 14 anderen Ländern bis zum Ende darum zu ringen, dass starke Formulierungen zur Durchsetzung von Rechten in das Pariser Klimaabkommen aufgenommen würden. Darüber hinaus konnten sich die EU-Finanzminister nicht auf wichtige Aspekte der europäischen Transaktionssteuer einigen. Das war eine weitere verpasste Gelegenheit, dem Rest der Welt ein Signal zu senden, dass die Finanztransaktionssteuer als zusätzliches Instrument und wichtige Alternativquelle für die Klimafinanzierung genutzt werden kann.
Als Teil ihrer Verhandlungslast hatte die EU einige aufstrebende Nachbarländer aus Südost- und Osteuropa im Schlepptau, die größtenteils zu den wenigen Ländern gehören, die nicht Mitglied in einem der großen Verhandlungsblöcke (EU, G77, LDCs usw.) sind. Die EU-Beitrittskandidaten (Serbien, Montenegro) sowie diejenigen, die hoffen, bald zu einem zu werden (Bosnien-Herzegowina) schlossen sich schweigend den EU-Vorschlägen an. Sie stimmten mit der EU, weil sie ihr zukünftig gern angehören würden; und sie gaben diese Zustimmung schweigend, weil sie sich immer noch als Entwicklungsländer sehen wollen, denen Finanzhilfen für Klimaschutzmaßnahmen zustehen. Da sie der Energiegemeinschaft angehören, müssen ihre Energie- und Klimapolitik mit dem Dritten Energiepaket der EU sowie dem EU-Klima- und Energierahmen 2030 im Einklang stehen. Die INDCs dieser Länder sind alles andere als ehrgeizig, um es gelinde auszudrücken. Serbien zielt beispielsweise auf eine Minderung von 9,8% ab, wobei selbst bei dieser Zahl angeblich noch Unsicherheiten bei der Berechnung vorliegen; Bosnien-Herzegowina gibt sogar eine Emissionserhöhung von 18% an. Diese Länder werden ein Hemmnis für Europas Führungsrolle in der Klimapolitik nach Paris sein.
Außerhalb von Le Bourget
Mit Bill McKibben (Gründer von 350.org) und Naomi Klein (Autorin des Buches Die Entscheidung: Kapitalismus vs. Klima) tauchten die beiden sichtbarsten Führungsfiguren der Bewegung für Klimagerechtigkeit in Paris auf. Es bleibt aber festzuhalten, dass auf den Straßen, bei den verschiedenen Treffen und Workshops viele weitere wichtige Stimmen zu hören waren, und eine große Bandbreite und Vielfalt an Ansichten zum Ausdruck kam. Eine der Errungenschaften der Mobilisierung in Paris war in der Tat, dass sie dazu beitrug, eine Brücke zwischen den verschiedenen Teilen der Bewegung zu schlagen, indem beispielsweise eine Verbindung zwischen denen hergestellt wurde, die gegen Kohle, Fracking oder gegen industrielle Landwirtschaft vorgehen, und denen, die gegen Freihandelsabkommen oder Marktmechanismen kämpfen. Das ist der Anfang einer Konversation – einer Konversation, die noch lange über die COP 21 hinaus weitergehen und hoffentlich und endlich von denjenigen laut und deutlich vernommen wird, die das Abkommen von Paris als Sieg deklarierten.
„Das Abkommen tritt am 30. Tag nach dem Datum in Kraft, an dem mindestens 55 Vertragsparteien der Konvention, die insgesamt für mindestens 55 Prozent aller weltweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, ihre Instrumente der Ratifizierung, Annahme, Zustimmung oder des Beitritts hinterlegt haben.“[10] Auf dem Weg nach Marrakesch zur COP 22 im November 2016 gibt es noch viel zu tun. Und noch mehr ist in aller Welt zu tun, um die schwachen Pariser Versprechungen in Handlungen zu übertragen, die für die Menschen und für den Planeten funktionieren, indem sie die Regierungen und Unternehmen zur Rechenschaft ziehen.
[1] Es liegt noch keine amtliche deutsche Übersetzung des Abkommens vor. Der Text im englischen Original lautet: „pursue efforts to limit temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels“. Im Folgenden werden bei Zitaten aus den UNFCCC-Texten in den Fußnoten stets die englischen Originalfassungen genannt.
[2] Englisches Original: „so as to achieve a balance of anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century“.
[3] Englisches Original: „formulate and communicate long-term [mid-century says the Decision text] low greenhouse gas emission development strategies“.
[4] Englisches Original: “the need to promote universal access to sustainable energy in developing countries, in particular in Africa, through the enhanced deployment of renewable energy.”
[5] Englisches Original: “significantly increasing adaptation finance from current levels”.
[6] Englisches Original: „Agrees that Article 8 of the Agreement [which is the one on Loss & Damage] does not involve or provide a basis for any liability or compensation.“
[7] Englisches Original: “Noting the importance of ensuring the integrity of all ecosystems, including oceans, and the protection of biodiversity, recognized by some cultures as Mother Earth, and noting the importance for some of the concept of “climate justice”, when taking action to address climate change”.
[8] Englische Originale: „Developed countries are asked “to take the lead in mobilizing climate finance”, but developing countries are now also “encouraged to provide or continue to provide such support voluntary”.
[9] Englisches Original: „Parties should, when taking action to address climate change, respect, promote and consider their respective obligations on human rights, the right to health, the rights of indigenous peoples, local communities, migrants, children person with disabilities an people in vulnerable situations and the right to development, as well as gender equality, empowerment of women and intergenerational equity.”
[10] Englisches Original: “This Agreement shall enter into force on the thirtieth day after the date on which at least 55 Parties to the Convention accounting in total for at least an estimated 55 percent of the total global greenhouse gas emissions have deposited their instruments of ratification, acceptance, approval or accession.”